迟福林：中国的改革大考
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迟福林：中国的改革大考
今天，中国的经济社会发展正处于一个重大的历史转折时期，改革正处于深水区和攻坚阶段。与以往相比，改革的深刻性、复杂性、艰巨性前所未有。转型与改革交织融合，经济转型、社会转型、治理转型都直接依赖于重大改革的突破；利益失衡的矛盾日益突出，改革需要在调整重大利益关系上取得进展；转型倒逼改革，改革的时间和空间约束全面增强。
中共十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），适应历史转折时期的大趋势，以重大问题为导向，就全面深化改革进行部署，是一个重大的战略抉择，是面向2020年的改革大考：
第一，“推进国家治理体系和治理能力现代化”是新的改革大考。考得好，我国就将走上公平可持续的发展之路，就将迈进现代国家行列。
第二，发挥市场的决定性作用，这是历史性重要突破。改革大考重在以发挥市场决定性作用为重点，实现全面改革的实质性突破。
第三，突破利益固化藩篱，这是改革历史担当面对的重大难题。触及利益比触及灵魂还难。在利益结构固化的情况下，改革大考就是要敢于以壮士断腕的勇气推进改革。
一、历史大考——推进国家治理体系和治理能力现代化
《决定》明确提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这是顺应历史发展大趋势做出的历史性选择。
我们党执政以来经历了两次大考。1949年的中共七届二中全会后毛泽东同志提出的“进京赶考”，是第一次历史大考；1978年的中共十一届三中全会确定“以经济建设为中心”、开启改革开放的历史进程，是第二次历史大考。当前正面临第三次大考，即这次《决定》提出推进国家治理体系和治理能力现代化的改革总目标、并由此建设现代国家。
进入改革发展的历史新阶段，国家治理转型到了关键点。面对日益增大的社会矛盾和社会风险，面对比较突出的腐败现象，面对权力运行缺乏严格有效约束的现实，我们已经难以继续用行政控制、行政管理、稳定压倒一切的思路求得社会长期稳定。国家能否长治久安，社会能否和谐稳定，取决于能否民主化、法治化、制度化、程序化、规范化地治理国家；取决于能否有效约束权力，给市场和社会更大的发展空间；取决于能否下定决心根治腐败，还社会一片净土。适应社会发展的大趋势，我们需要的是实现长治久安的治国方略；需要的是走向法治化的治国之路；需要的是把权力关进制度笼子里的根本之策。
正是在这个特定历史背景下，《决定》把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为新时期全面深化改革的总目标，这远远超出了35年前开启的经济体制改革的范畴、广度和深度。
1. 国家治理体系和治理能力现代化的基本内涵
习近平总书记对“推进国家治理体系和治理能力现代化”的基本内涵有一段高度概括：“就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。要更加注重治理能力建设，增强按制度办事、依法办事意识，善于运用制度和法律治理国家，把各方面制度优势转化为管理国家的效能，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。”
国家治理体系和治理能力现代化，是建设现代国家的基本要求，是衡量国家现代化的基本标准。
（1）它要求政府治理、市场治理和社会治理有完善的制度安排和规范的公共秩序；
（2）它要求公共治理和制度安排都必须保障主权在民或人民当家作主；
（3）它要求宪法和法律成为公共治理的最高权威，在法律面前人人平等，不允许任何组织和个人有超越法律的权利；
（4）它要求有效维护社会稳定和社会秩序；
（5）它要求从中央到地方、从政府治理到社会治理，作为一个统一的整体相互协调。
2. 国家治理体系和治理能力现代化的改革总目标
（1）国家治理体系和治理能力现代化是建设现代国家的主要标志。如果说35年前邓小平同志领导我们搞改革开放、做大经济总量、改变贫穷落后局面的第一步目标总体实现了，那么今天，适应历史发展的新趋势，改革的第二步目标就是建设现代国家。现代国家不仅需要强大的经济，更需要国家治理体系现代化、治理能力现代化，走向民主、法治、文明、和谐的现代国家。
（2）国家治理体系和治理能力现代化是实现国家长治久安的根本之路。一个国家的长治久安不能依靠行政控制、社会管制，必须依靠制度文明。更进一步说，必须依靠建立起符合人类发展、世界发展和中国国情的现代制度文明。在现代制度文明中把大乱化解于小乱之中，避免社会出现局部性甚至全局性动乱，以形成国家长治久安、社会和谐的制度基础和制度保障。
（3）国家治理体系和治理能力现代化是历史经验的科学总结。改革开放35年来，一直有两种声音：一种声音是主张中国社会要搞“精英政治”。实际上，对于中国这样一个大国，在一定时期、一定阶段，为推进改革开放，强调权威、强调适度的集权都是必要的。但是，历史发展阶段发生变化后，我们仍然需要“精英”，根本上是需要“精英”强力推进改革，在改革中建立现代制度，推进国家民主化、法治化进程。这比主张“精英政治”更符合中国的国情。
还有一种“稳定压倒一切”的主张。“稳定压倒一切”在特定的阶段有客观需要，但绝不是长久之计。面对社会发展的大趋势，现在已经到了需要终结“稳定压倒一切”的时候了，我们应该尽快建立一个在党的领导下、社会各方面广泛参与、建立在民主法治基础上的国家治理体系，以走出一条更长久的社会和谐稳定发展之路。
3. 推进国家治理体系和治理能力现代化的重大任务
推进国家治理体系建设，需要推进包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的改革。
（1）推进法治中国建设。
——法治中国建设首要任务是维护宪法法律权威。建立健全全社会忠于、遵守、维护、运用宪法法律的制度，坚持法律面前人人平等，任何组织或者个人都不得有超越宪法法律的特权，一切违反宪法法律的行为都必须予以追究。
——依法独立公正行使审判权和检察权。这是实现公平正义的重要条件，更是建设法治中国的关键所在。
——实现司法公开。司法过程向全社会公开，并受全社会监督。全社会监督司法的过程，是保证司法公正的重要条件。
——司法运行去行政化，建立专业化的司法队伍。
——司法运行去地方化，探索建立中央地方双重法院体制。建议由中央层面的法院体系，专门负责土地、税收、金融、破产、涉外和知识产权等领域的经济案件审理，以克服经济领域司法的地方保护主义；一般民商事案件与治安刑事案件、家庭婚姻继承案件、青少年犯罪案件仍由地方法院受理。
（2）实行有效的政府治理。《决定》提出，“必须切实转变政府职能,深化行政体制改革,创新行政管理方式,增强政府公信力和执行力,建设法治政府和服务型政府”。实现这个目标，关键是推进以公共服务型政府建设为重点的政府治理。这就要求围绕“放权”、“分权”、“限权”，推进以公共服务建设为中心的政府转型，形成有效的政府治理结构。
——“放权”。包括向企业放权、向社会放权，向地方放权。目前向企业放权已经比较成熟，企业已经成为市场的主体；向社会放权亟待加强，一方面社会组织的行政化色彩太浓，另一方面民间行业组织发展严重不足；向地方放权有待中央地方事权、财权关系理顺以后进一步规范。当前，以放权为重点破题政府职能转变、加快行政审批制度改革，已成为本届政府加快政府职能转变的重点。
——“分权”。就是形成行政范围内决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。这几年，大部门制改革做了一些积极探索。但从实践看，仅仅是形式上走了一步，实质上尚未在三权分设的前提下实现部门间职能的协调。如何“分权”，还有待在深化行政体制和政治体制改革中进一步破题。
——“限权”。实行政务公开，让权力在阳光下运行，这是把权力关进笼子里的根本之策。就是说，要把权力制约权力和社会监督权力相结合起来。从近年的实践看，只有把权力制约权力和社会广泛的监督权力结合起来，才能找到“限权”的有效路子。
（3）创新社会治理。《决定》把“解放和增强社会活力”与“解放思想、解放和发展社会生产力”并列提出，反映出解放和增强社会活力、创新社会治理体制建设的重要性。《决定》指出，“创新社会治理,必须着眼于维护最广大人民根本利益,最大限度增加和谐因素,增强社会发展活力,提高社会治理水平”。从现实看，社会转型到了能否有效化解利益冲突的临界点。20年来，群体性事件增加了10倍，其中因土地征用、房屋拆迁、环境污染等利益冲突引发的群体性事件占80%以上。这种因利益矛盾引发的群体冲突，如果协调不好，有可能激化其他社会矛盾，并使社会冲突有所升级，甚至成为局部性、全局性危机的导火索。在这个特定背景下，创新社会治理，需要改进社会治理方式，激发社会组织活力和自组织能力，有效预防和化解社会矛盾。
——加快发展公益性社会组织。建议1～2年内，全面推行社会公益组织备案制，鼓励支持社会公益组织的加快发展；加快农村合作组织发展；尽快形成社会组织的税收优惠等制度，大幅提高公益捐赠扣除比例。
——推进官办社会组织转型。建议分三步走：第一步，加大官办社会组织的公开透明度，包括善款筹集与使用、内部运行公开；第二步，利用社会需求和社会压力，促进官办社会组织加强专业化，改革内部治理，提高运行效率；第三步，逐步推进“去行政化”，最终实现社会组织“领导人自选、活动自主、经费自筹”。
——鼓励社会组织参与公共事务。加快社区自治进程，扩大社区决策的民主参与范围，形成社区建设合力；提高社会自治程度，把政府从繁杂的社会事务中解放出来。