张茉楠：地方债务治理还需消除体制顽疾
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近一时期以来，围绕地方政府债务解决可为动作频频，继8月全国人大通过《新预算法》以及《财税改革总体方案》颁布后，由地方债务风险倒闭的“地方债务管理新规”也随之出台，但从现行财政体制框架下看，导致我国政府性债务扩张的制度根源并没有根本消除，
中国地方债务一直是2008年国际金融危机以来的一大焦点。整体上看，我国政府债务占GDP 比重远低于美国、欧洲和日本等主要经济体，财政赤字相对可控，现阶段财政的可持续性不成问题。但地方政府的预算软约束、投资冲动和事权大于财权等现实导致地方政府通过融资平台积累了大量债务，地方政府的财政可持续性面临一定的威胁，特别是2014-2015年正迎来地方债务偿还高峰期，地方政府面临大量债务集中到期的再融资压力（2014 和2015 两年中，地方政府实有负债到期量分别为2.3 和1.8 万亿，占存量实有债务比重的21.9%和17.1%；如考虑全部或有债务，到期总量将达到3.6 和2.8 万亿），因此，如何探索解决地方债的新路径已经迫在眉睫。
从刚颁布的地方债新规来看，在改进地方财政预算制度规范的基础上，在一定的范围内允许地方政府在资本市场自行发债。赋予地方政府依法适度举债权，将城投债转换为“市政债”，不仅在一定程度上对地方财政预算形成市场约束，改变其过度依赖地方融资平台和卖地为主的融资模式，也有助于理顺地方政府的法定负债主体和偿债主体地位，使投资者对债权的追偿和对实际偿债风险的判断，确实具有一定积极意义。
新规中一个“亮点”是中央政府对地方政府明确“不兜底”，但现行财政体制下仍难以根本实现。1994年国家实行分税制财政体制改革后，虽然扭转了中央财政收入不足的局面，但是也在一定程度上造成了地方财力相对不足从而借助举债缓解财政压力，造成政府债务存量与积累的财政赤字之间的差距增大，政府债务风险也不断加大。目前，世界53个主要国家中，有37个国家允许地方政府举债。然而，与发达国家相比而言，中国地方政府的隐性债务比较突出。
多年来，我国已经形成 “以中央政府为核心，以地方政府为主体”的隐性担保体系。政府对企业的支持从过去的直接支持转为担保或隐性承诺，这些担保或承诺并未被纳入政府预算收支，但却是一种隐性的预算外开支或责任。近年来，地方政府又通过城投公司、影子银行以及其他渠道，担保各种贷款与债务，形成了大量的隐性债务和赤字，这些隐性债务都没有纳入财政预算管理体系当中，仍然游离在政策监控的范围之外，责任追究更是一旦难题。此外，从当前存量债务解决方式看，主要是“长期债务置换短期债务”，由于政府债务借新还旧普遍，新增债务增长具备刚性，该部分可削减空间较小，这些问题都不可能通过“以时间换空间”根本解决。
长远看，地方债治理涉及到深层次的预算改革，以及财税体制改革，甚至涉及到政府体制改革、政府职能转换等议题。事实上，自1994年财政分税制改革以来，改革的后遗症——地方政府财权及事权的不匹配问题始终没有解决，所以一直以来我们都能看到地方政府对于土地财政和地方融资平台的依赖性，但这些融资渠道确实给经济带来了较大的风险。从目前税制“营改增”的方向来看，财政收入有进一步向中央集中的趋势，地方财政收支不平衡的矛盾仍有加剧之势。
从目前对地方债务管理的改革思路，以及新一轮财政管理体制改革的方案中不难发现，对地方债的管理，仍然还是要采用建立在国家信用基础上的财政工具。从几十年政府投融资体制的发展过程可以看到，在不可能消除中央政府对地方政府债务兜底的情况下，仅仅采取财政工具，是很难化解这一问题的。
因此，根本而言，未来财税体制改革不仅需要建立责任追究制，将隐性债务全面纳入全口径预算，更需要增加直接税，降低间接税，需要重新划分市场和政府的边界，重新定位政府在经济中的作用。要进一步收缩地方政府在经济活动中的边界，控制地方事权过快增长，有限增加财权和融资权，通过财政体系扁平化改革消化存量债务。建立偿债准备金制度是加强政府债务管理, 防范债务风险行之有效的手段。设立偿债准备金的目的是当地方政府不能偿还到期债务时, 可先行从偿债准备金中支付, 以减少债务风险对地方正常财政运行的冲击。（中国国际经济交流中心副研究员 张茉楠）
