国务院专家：新型城镇化要高效、包容、可持续
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中国经济50人论坛成员、国务院发展研究中心副主任韩俊：
新型城镇化要高效、包容、可持续
韩俊，现任国务院发展研究中心副主任、国务院发展研究中心党组成员。曾任国务院发展研究中心农村经济研究部部长。兼任中国社会科学院研究生院、中国农业大学博士生导师。
长期研究农业政策和农村发展问题，三次获孙冶方经济科学奖。曾担任十七届中共中央政治局第十一次集体学习主讲专家，参加党的十七届三中全会文件起草工作，参加2004年以来中央一号文件起草工作。
中国经济50人论坛、新浪财经和清华经管学院联合举办的新浪·长安讲坛第251期日前召开。50人论坛成员、国务院发展研究中心副主任韩俊发表了题为“新型城镇化与深化改革”的主题演讲。韩俊认为，当前中国新型城镇化建设需要警惕急于求成的苗头，新型城镇化必须按照高效、包容、可持续的标准推动，才能为中国的经济增长注入新的动力。现在还存在城市土地利用效率不高、城市内部二元结构突出、环境污染严重等诸多问题。解决这些问题，要推动户籍制度、土地制度、市政债、污染治理等方面的改革。
城镇化建设不能急于求成
城镇化如果急于求成，片面追求城镇化率，就像过去片面追求G DP那样，就一定会带来很大的风险和挑战。
韩俊说，中央前不久召开了城镇化工作会议，最近国务院又颁布了国家新型城镇化规划(2014-2020年)，国务院发展中心和世界银行也共同发布了关于中国新型城镇化的联合研究报告。新型城镇化问题可以说是现在社会各个方面高度关注的一个热点。
中 国 城 镇 化 的 水 平 已 经 超 过 了50%，去年城镇化率是53.7%。城镇常住人口已经超过7亿，去年是7 .3亿。这个过程远远没有结束，峰值估计是在70%-75%。按照规划目标，到2020年，中国城镇化率是60%，2030年将达到66%左右。也就是说从现在到2030年，中国还要新增城镇人口3亿人。
换言之，到2030年，中国肯定有10亿人口住在城市，其中相当一部分处于中等收入阶层。现在外国很多大型机构都在研究中国中等收入阶层的壮大对世界意味着什么。未来中国10亿多人口居住在城镇，需要进口多少粮食，需要进口多少石油，需要进口多少芯片，全世界都在关注。诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨说，21世纪会有两件大事影响世界，一个是美国高科技产业的发展，另一个就是中国的城镇化，因为中国城镇化的速度和规模是史无前例的。
现在大家越来越达成一种共识：城镇化可以创造巨大的内需，可以为中国的经济增长注入新的动力。人口向城镇的集聚，产业向城市的集中，可以产生集聚效益，提高生产率；经济活动在城市的集聚有利于新思想的传播，有利于创新，有利于产业结构的优化；而且只有城镇化同步推进，服务业才能发展起来。可以说城镇化是现代化的必由之路。中国要解决农业、农村、农民问题，不能就农业论农业，就农村论农村，只有通过城镇化来转移农民，才能够从根本上化解城乡的二元结构。
但是，从全世界的经验来看，城镇化也可能会带来一些负面的影响。韩俊说，他这几年去非洲、拉美，到亚洲的一些国家考察，他们讲当地的城镇化都是一个问题，不明白为什么中国把城镇化作为一个重大战略。这些国家因为城镇化，贫民窟大量出现，失业率很高。而且把人集中在城市，对当地的社会管理、社会稳定也提出了新的挑战。这告诉我们，城镇化如果急于求成，如果下一步中国政策导向片面地追求城镇化率，就像过去片面追求国内生产总值(G D P)的增长那样，就一定会带来很大的风险和挑战。
韩俊说，前几年到地方调研，当地不会给你讲我这里的城镇化率是多少；现在再去，一上来就说我的城镇化率已经超过50%，甚至已经超过60%。但是仔细了解的话，这个城镇化率怎么统计出来的都搞不清楚。中国没有建立一个完善的统计制度，所以现在每个县每个镇现在都说我的城镇化率是多少，这个数实际上在很多地方是估计出来的，而不是真正建立在科学的统计制度基础上。
国务院发展研究中心在研究这个问题的时候，提出走新型城镇化道路要处理好三大关系：
第一个关系是产业发展、就业吸纳和人口集聚的关系。因为城镇化是一个人口聚集的过程，人口聚集的背后是产业的发展，是就业机会的创造。如果片面追求让人到城里来，没有产业支撑，没有就业机会的创造，一定会带来严重的城市病。
第二个关系是城市的经济发展、资源利用和环境承载能力的关系。当前中国城市的常住人口已经达到7 .3亿，像北京、上海这类特大型城市人口过了2000万。而任何一个城市，它的资源和环境承载是有极限的。
第三个，农村人口向城市集聚过程中，存在一个怎么处理好优化城市空间布局和城乡协调发展的关系。因为中国不可能像新加坡那样完全搞成城市国家，中国的现代化程度无论多高，将来一定有一部分人住在农村，而且到了一定阶段会出现逆城镇化，城里退休的有钱阶层会愿意到农村去生活。所以要考虑人口在大中小城市之间怎么布局，城乡之间怎么布局？这是在做顶层设计的时候必须要考虑的问题。
根据国务院发展研究中心和世界银行的研究，中国的新型城镇化应该是高效的、包容的、可持续的。
高效是说，中国的新型城镇化应该促进生产要素在城乡之间、城城之间以及城市内部优化配置，增强城市创新能力，实现城镇化的集聚效应。
包容的关键词有两个：一个是参与，一个是共享。要让全体人民，特别是农民、弱势阶层参与发展，而且要公平分享城镇化的成果。其中最重要的是，要创造更多的就业需求，提供公平、平等的公共服务。
可持续的城镇化就是以生态文明的理念为引领，构建绿色产业体系，形成绿色消费模式，增强绿色保障能力，实现人与自然的和谐相处。
城市土地的利用越来越粗放
中国的城镇化在增进经济效率方面的作用还没有发挥，城市的集聚效率还不强，城市资源利用和配置效率还不高，最突出的问题是土地的利用效率不高。
韩俊认为，中国的城镇化在增进经济效率方面的作用还没有发挥，城市的集聚效率还不强，城市资源利用和配置效率还不高。在资源利用方面，最突出的问题是土地的利用效率不高，土地市场在配置土地资源方面发挥的作用还远远不够。
这是一组城市开发强度的国际比较数据。所谓城市开发强度，就是建成区的面积占城市国土面积的比重。北京扣除山区后 开 发 强 度 已 经 高 达5 7 %， 上 海 是43%，深圳为47%。日本三大都市圈的开发强度只有16%，日本全国的开发强度只有16.5%，法国巴黎大区为21%。大家到香港去最大的感受是它的容积率非常高，尽管到处是高楼，但是看得见山，望得见水。在内地，一个地级市的开发区，200多平方公里的都不在少数，而香港的建成区面积只有260平方公里。
中国现在的城市，土地利用结构明显不合理。工业用地占的比重太高，大约占到30%。居住用地占的比重偏低。这跟中国城市的产业结构有关系。像伦敦、纽约、巴黎这些大都市，它在G D P中工业增加值没有一个超过10%的，北京整个经济结构中工业仍然占到30%以上 ， 天 津 占 到5 0 %以 上 ， 武 汉 占 到56%。北京的居住用地只占30%，而伦敦占到46 .7%，首尔是62 .5%，纽约42.2%。
其次，中国一些城市市中心的人口密度非常高，但是城市往外扩展，人口密度会急剧下降。最高的南昌，老城区1平方公里高达3到4万人，到了300平方公里以外，人口的密度就降到5000以下，有的开发区连3000都不到。而首尔的人口密度下降非常平缓，100平方公里和500平方公里的人口密度差距不大，说明人口在城市的分布相对均匀。这就很好理解，为什么北京的郊区被叫做睡城，因为在北京郊区买房的人不能在当地就业，而且当地也没有建立公共服务体系，大家在那买房子就是为了睡觉。中国的这种城市规划模式给交通造成了巨大的压力，也使得中心城市的房价非常高，城市病非常严重。这反映出中国城市规划在理念上有问题。
再次，中国的城市小区都很大，路比较少，路网的密度只有欧洲一些城市的1/6。这样，城市的连通性就很差。东京的银座，很多街区是150米乘以150米，几乎见不到1500米乘1500米的街区，但是这样的街区在中国比比皆是。
此外，中国土地的城镇化明显快于人口城镇化。建成区的面积过去10年增长了76 .4 %， 城 镇 常 住 人 口 只 增 加 了50.5%。过去10年，中国城市的人口密度下降幅度超过25%，主要是很多城市搞了新区、开发区，这些地区人口密度很多在5000以下。中国对城市土地的利用不是越来越节约，而是越来越粗放。
中国的城镇化存在一个很突出的问题，就是对土地财政的依赖过大。可能在世界上找不到任何一个国家，政府依赖卖地维持城市基础设施的运营，甚至是搞城市基础设施的建设。这里给大家提供最新的数据，2000年，中国的土地出让收入只有596亿元，去年已经达到了4 .2万亿元，年均增长38.7%。土地出让收入占地方财政收入的比重同期从9.3%提高到60.9%。
中国这种城市土地出让制度学的是香港。但是，香港回归以来卖地收入一共只有1626亿元，占同期财政收入比重是4 .92%。现在，内地一个县级市卖地收入就可以跟香港差不多。
土地财政是不合理的，是不可持续的。为什么不可持续？地方政府从农民那里征来土地，上个世纪80年代末、90年代，一亩需要2000元，到新世纪初2万到3万元。现在在上海，补偿需要7万到8万元。土地征用的成本越来越高，导致土地出让的净收入下降。国务院发展研究中心内部有一个课题报告讲，净收入占土地出让收入的比重最高的时候能达到30%，这两年已经降到10%以下。至于说不合理，主要是说政府把土地市场完全垄断，然后用一个很高的价格卖出去，使得土地价格过高，地价越来越贵，最终导致房价越来越高，城市普通的老百姓无力承受这么高的房价。所以说，土地财政既损害了农民的利益，也损害了城市普通收入阶层的利益。
户籍、土地、市政债、治污是改革重点
城市土地利用效率不高、城市内部二元结构突出、环境污染严重成为制约城镇化的重大问题。解决这些问题，要推动户籍制度、土地制度、市政债、污染治理等方面的改革。
说到新型城镇化要强调包容，韩俊表示，是因为中国城市内部的二元结构越来越突出。
中国的问题是，大量农村剩余劳动力来到城市，但是户籍制度使得这些人来到城市只是打工、就业，不能够融入城市，享受和有户口的居民同等的权利。中国现在城镇常住人口当中，农民工和他的家属有2.34亿人。也就是说，不到4个城镇常住人口中就有1个是流动人口。它导致中国在快速的工业化和城镇化过程当中，收入差距不能缩小。
韩俊说，面对庞大的农民工阶层，中国的社会保障制度存在严重缺陷。
最近5年，农民工在城市参加养老保险和医疗保险的比例都在20%以下，而且5年只提高了4%。以武汉为例，一个农民工要参加城市的社会保险，企业承担的费用占工资总额的31%，其中养老保险占20%，医疗保险占8%，失业 保 险 占0 .5 %， 计 划 生 育 保 险 占0.7%，工伤保险占0.5%-2%。武汉一个农民工要交足五险，企业一个月要支付516元，个人要支付165.71元。如果企业给农民工交保险交齐，成本增加1 .8%到6%。由于社保的缴费水平太高，所以现在一个普遍的做法是，一个月发6000元工资，但是必须拿3000元的票据来报账，这样企业的社保负担就会大大降低，工人的实际收入也没有受影响。
还有一点，虽然最近几年中国农民工的工资提高比较快，但是中国最低工资占城市平均工资的比例却是一个总体下降的趋势，当前只有25%左右。跟世界其它国家相比，这个水平是偏低的，有不少国家达到35%左右。
新型城镇化还必须走可持续发展的道路。中国现在的城市环境问题非常严重，空气污染、水土资源、交通拥挤。资源枯竭 型 城 市 全 国 有1 1 8个 ， 接 近 占 到60%；661个大中城市中，缺水的有400多个，北方城市缺水是非常普遍的问题；500个大型城市中，只有不到1%的城市达到了世界卫生组织的空气质量标准，全球10个污染最严重的城市，有7个在中国。韩俊说，我们下属机构和其它研究机构联合发布了一份报告，对133个国家的环境竞争力进行评估，中国排在大约第87位，空气质量排全球倒数第二，仅好于印度。此外，中国现在单位G D P的能耗是世界平均水平的2 .2倍，是发达国家的3到4倍。
现在大家最关注的是空气污染问题。中国已经对全国74个城市的PM 2 .5进行监测，京津冀13个监测城市中，有7个城市排在全国前10位，因为中国重化工业35%到36%的生产能力集中在京津冀周边地区。
韩俊认为，解决上述问题关键要靠推动重点领域和关键环节的改革。
提高城市的包容性，户籍制度的改革是绕不过去的。户籍改革的方向现在已有共识，就是要注重社会公平，实现基本公共服务对常住人口的全覆盖。要逐步消除户籍人口与非户籍人口之间的一些不平等的待遇和差距，保障外来人口与本地居民平等享有基本公共服务，逐步创造居民自由迁徙的公平环境。中国的户籍制度从1958年到今天，是计划经济体制下形成的存续时间最长的制度，现在不可能短时间彻底改过来，所以中央要实施差别化的落户政策，就是全面放开建制镇和小城市落户限制，放开城区人口50万到100万的城市落户，100万-300万人口的城市合理放开，300万-500万合理确定落户的条件，500万以上的特大城市人口规模严格控制。
户籍改革的本质问题是公共服务的均等化。农民工的市民化就是农民工群体平等分享城市公共服务和其它居民权利的过程。这需要实现四个融入：农民工个人要融入企业，农民工子女融入学校，农民工家庭融入社区，农民工群体融入社会。比如说，中国现在企业大量使用劳务派遣工，有的企业使用比例高达70%甚至80%，劳务派遣工跟企业有劳动关系，但是没有签订合同，可以让企业逃避一些劳动方面的责任。现在国家政策要求，将劳务派遣工比例在几年之内降到10%以下。
土地方面也必须要推进改革。总的原则就是守住底线、试点先行、稳步推进。守住底线说的是要守住耕地红线。中国粮食自给率现在是88%多一点，如果要保持在95%以上，耕地必须要有18亿亩以上，所以中央要定18亿亩的红线，不能以牺牲农民的土地权益为代价来推进城镇化。
第三方面的改革是城镇化的钱从哪里来的问题。韩俊说，据他们计算，到2020年，中国推行新型城镇化大约需要20万亿到27万亿元。按现行的办法，这么庞大的融资需求是难以满足的。现在地方融资平台风险偏大，要让市政债更好地发挥作用，需要解决法律层面问题，约束机制也要建立起来。建立一个多元可持续的资金保障机制。另外一些垄断性的行业可以用科学经营权的方式来融资，包括资产债权化，包括公共私营合作制(PPP)。
第四个方面，必须要向污染宣战。在这方面中国有很大的改革空间，特别是像空气污染、水污染，需要超越行政边界，采取跨辖区管理机制，这也是改革。现在京津冀已经建立了这么一种污染的治理机制。北京、上海这样的大城市要加紧完善公共交通和绿色交通。私人轿车在大城市作为交通工具不符合中国国情，在这方面北京走了很大的弯路。
问与答
问：如何处理新型城镇化与新农村建设的关系？
韩俊：到2030年中国城镇化率达到66%左右的时候，农村还会居住4亿多人口，比现在美国的人口还要多。所以，现代化一定是双轮驱动的，一个轮子是工业化、城镇化，另一个轮子是农业、农村的现代化。如果认为搞工业化、城镇化可以让农民进城，农村、农业问题会自动解决，那就太天真了。怎么让农业和农村现代化，怎么在现代化的过程中，在城市化的过程中防止农业的萎缩、农村的凋敝，解决这个问题可能比搞城镇化的任务更艰巨。
今天我没有展开去讲，比如我们的农业怎么能够形成适度的规模，我们的农业怎么能够更有竞争力，我们的农业怎么样能够实现可持续的发展，都需要政府更强有力的支持和保护，也需要让市场更好地发挥作用。
国家新型城镇化规划里面专门有两章讲现代农业发展和新农村的建设，新农村的建设最重要的就是农村的水、电、路、气、房，农村的医疗、教育、卫生、文化，都需要有人去管，有人关心，都需要国家给予强有力的支持。不讲农业、农村的现代化，光搞城镇化，那不是新型城镇化。
问：中国限制特大城市的规模是不是有点太过于绝对化？
韩俊：首先说城市只有达到一定规模，它的集聚效益才能体现出来。中国很多城市还没有达到理想的规模。但是，现有的研究表明，城市不是越大越好。不能认为城市越大它的集聚效应就越明显，每一个城市都有它适度的规模，还要考虑资源的承载能力。
我们对世界各国的城市化道路做了一个比较。主要有三种模式。第一种模式是美国的城镇化道路，东西海岸经济带、城市带。第二种模式是日本模式，三大都市圈。第三种是韩国模式、泰国模式，城市的首位指数非常高，全国三分之一的人集中在全国最大的城市里。
中国的城市化一定是形成一个合理的城市空间布局。这个合理城市空间布局就是中央的城镇化工作会议和国家新型城镇化规划里面强调的城市群。我们要在大中小城市之间形成一个合理的分工，改善它的连接性，这样才能真正走出一条健康的城市化道路来。这是由中国最基本的人口资源环境格局所决定的。
问：新农村建设如何和城镇化对接？
韩俊：农村的发展最重要的是让务农的人能够有奔头，种地有收益，当农民能够体面。如果将来种地不赚钱，搞农业没有奔头，当农民不体面，农业、农村就没有前途。
今后中国农业、农村的发展要实现三个目标，最重要的是得有人。怎么把一部分青年人，起码是中年人留在农村，让他专心务农，这是一篇大文章。我最近到苏州市调研，他们开始讲要建立职业农民制度，把农民作为一种职业。同时要把给农民提供服务的体系建立起来。现在农村基本是机械化生产，服务都建立起来务农才好务。将来一定要解决谁来种地，地怎么种，种地怎么能够更有收益的问题。
问：国家现在粮价的形成机制是怎么样的？
韩俊：政府对粮价的形成是有干预、有支持性的政策，我们现在建立了最低收购价制度和临时收储制度。每年国家都公布一个小麦和稻谷的最低收购价，而且这个收购价每年都在提高，最近几年每年平均提高8%-10%。当市场价低于最低收购价的时候，政府就入市。我们对玉米对大豆有临时收储制度，当玉米和大豆的价格低于国家规定的临时收储价的时候，国家就开始入市。这样一来让粮价稳定在一个比较高的水平上，保护农民的利益，中国的主要粮食品种价格已经是比国际市场要高了。
现在农民种粮的收益比较低，主要的原因是粮食生产的规模太小。现在全国种地的农民有1.8亿户，93%的农户土地经营规模小于1公顷。我走了这么多国家，只看到埃及的规模比我们小。（记者 方烨）