重构中国政府资产负债表
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摆在新一届政府面前最大的难题是债务清理，特别是政府性债务的清理，只有管理好政府的资产负债表，摸清直接债务、或有债务和隐性债务的总量规模、偿还需求才能确认出风险程度，而这也是这两年中国政府一直在做的事情。
当前，在中国无论是金融部门还是非金融部门，无论是政府部门还是私人部门都面临着巨大的“去杠杆化”压力。日前审计署将组织全国审计机关对政府性债务进行审计，这不仅是去年底银监会下发《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》之后中国债务风险清查的又一重大举措，也是继金融部门“去杠杆化”之后，政府部门“去杠杆化”的第二幕。
回顾全球债务危机的历史，在过去200多年时间里，全球至少发生了250次以上的主权债务违约。历史上债务违约往往不是孤立事件，总是与经常项目逆差、公共部门赤字、外汇储备不足以及市场投机等因素相互交织，共同触发外债、货币和金融危机。从墨西哥金融危机(1994)、亚洲金融危机(1997)、到后来的俄罗斯(1998)、巴西金融危机(1999)，再到2008年美国次贷危机及2009年欧债危机，本质而言都是资产负债表的危机。
从中国政府资产负债表来看，政府有较大的“正净资产”，政府债务规模不大，全社会整体债务水平也处于警戒线之下。然而，风险并不完全在于中国债务的规模，最大的问题是其背后的结构性风险。
事实上，拥有“正净资产”只是不发生债务危机的必要条件，而不是充分条件。“正净资产”并不代表不存在偿债或债务违约风险。在任何一个时点，是否存在偿债风险不光取决于净资产是否为正，还取决于资产的可变现能力和资产负债期限的匹配性。如果大量资产是无法变现的固定资产，或者一旦集中抛售就会使资产大幅贬值，即便在账面上有正的净资产也可能面临违约风险。
而从负债端来看，世界银行将政府债务可划分为直接显性债务、直接隐性债务、或有显性债务和或有隐性债务四大类。中国的直接显性债务不仅包括财政部代表中央政府在中国境内举借的全部内债，还涵盖财政部代表中国政府在境外发行的主权债以及国际金融组织贷款和向外国政府所举借双边债务的统借统还部分。
相比显性债务，隐性债务是中国面临最大的中长期风险。首先，中国已经形成了一个“以中央政府为核心，以地方政府为主体”的完整的隐性担保体系。政府对企业的支持方式从过去的直接支持转为担保或隐性承诺，这些担保或承诺并未被纳入政府预算收支，但它们却是一种隐性的预算外开支或责任。
其次，地方政府通过各种形式的欠款、挂账和担保产生了巨大的非显性债务。由于各级政府间偿债职责不清、事权界限不明，一旦累计的债务风险超过地方财政的承受能力，势必逐级向上转嫁偿债风险，直接危及中央财政安全。
就未来整体债务情况而言，预计中国政府债务水平还将继续上升。据测算，若考虑隐性和或有债务，中国政府债务占GDP比重在2012年至2050年间将持续保持上升态势，在2050年将升至107.7%， 其债务增长速度的确令人担忧。
而更值得警惕的是，与发达国家不同，中国政府债务形成机制与中国式的财政分权体制有着极为密切的内在逻辑。1994年税制改革以来，地方财政收入占比从1993年的78%稳步下降到2011年52.1%的水平，而地方财政支出从1993年的72%上升到2011年的84.8%，中央和地方政府的“财政收支倒挂”现象比较严重，使得地方财政收支矛盾变得尖锐起来，预算压力空前扩大。
近一时期以来，中国政府债务问题一直是焦点中的焦点。中国政府债务规模到底有多大也有诸多版本。尽管从财政赤字和债务比率上看，中国目前尚未达到国际警戒线标准，但其增长速度已经令财政和债务风险急增，更值得警惕的是，与发达国家不同，中国政府债务形成机制与中国式的财政分权体制有着更为密切的内在逻辑，可以说是“不彻底的财政分权+预算软约束+地方政府恶性竞争+隐性债务担保”形成了中国式政府债务风险模式。
纵向财政失衡的存在会产生公共池资源和预算软约束问题。从预算角度来看，我国的分税制在实施中并未取消预算外资金的存在，当税收收入增长难以弥补大量支出的压力时，面对财政赤字，各级地方政府就尽可能通过扩张预算外收入和体制外收人来增加自己的可支配财力。特别是在“GDP增长竞标赛”与过度竞争背景下，地方政府纷纷寻找其它财源财源以弥补收支失衡，因此，“土地财政”成为地方财政的普遍模式。
因此，审计署启动全国政府性债务审计只是防控债务风险的第一步。控制债务上升的风险必须以“全口径预算”为突破口推动新一轮财政体制改革。一方面要将政府预算内资金和预算外资金的全部收支都纳入预算管理中（包括政府性债务和或有负债的核算监督），实施“全口径预算管理”。
而另一方面，需要加快财政分权改革，重新调整中央地方财权事权分配，逐渐改变以地方政府融资平台为主体，以土地储备作为抵押支持，以银行信贷作为主要资金来源的地方政府融资模式，从源头上根除债务扩张的体制基因。（张茉楠 国家信息中心、中国国际问题研究基金会研究员）