“土地财政”转型是新一轮改革突破口
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“土地财政”是中国当前财政与金融风险的交互点，也是中国经济体制问题的核心矛盾，因此，推动“土地财政”转型不仅抓住了财政金融风险的“牛鼻子”，也将成为中国新一轮经济改革的突破口。
一、“土地财政”绕不开的中国体制成因
改革开放30年来，中国地方财政收支经历了由“盈余剪刀”向“赤字剪刀”的转变。1994年是中国经济改革分水岭, 出台了很多重大政策，经济也随之发生了一些结构性变化。1994年的分税制改革清晰地界定了中央和地方政府的税基和税收分成比例, 影响深远。1994年分税制改革以来，地方财政收入占比从1993年的78%稳步下降到2011年52.1%的水平，而地方财政支出从1993年的72%上升到2011年的84.8%，中央和地方政府的“财政收支倒挂”现象比较严重，特别是在“GDP增长竞标赛”与过度竞争背景下，地方政府纷纷寻找其它财源财源以弥补收支失衡，因此，“土地财政”成为地方财政的普遍模式，“软预算约束”问题日益严重。
数据显示，2012年，地方政府获取2.7万亿的土地出让金收入，相当于地方财政的47%，2003-2012年十年间，土地出让金贡献相当于地方财政52%的收入，2010年最高达到72%。2012年的税收收入中，与房地产有关的11个税种，即土地、房地产开发和交易相关税收，贡献了地方财政收入的31%，合计1.9万亿。然而在土地稀缺的中国，通过粗放的土地扩张，以及相应生成的庞大债务，地方政府得以维持高速增长的基础设施投资，但同时也患上了严重的土地财政依赖症。
二、中国“土地财政”的结构严重失衡
一方面，土地财政结构缺乏平衡性。平衡性包括了总量平衡，结构平衡，过程平衡等方面。首先，土地财政收入占财政总收入比重大，表现出总量不平衡性。其次，土地出让金占土地收入比重过大，表现出结构不平衡性。土地收入中税、费、租的比例的严重失调，不仅影响到政府的宏观调控，也弱化了政府的监管力度。最后，流转环节与保有环节收入差距大，表现出过程不平衡性。这种重流转轻保有的格局，强化了“一次性收费”的效应，不公平性，不可持续的特征表现明显。
而另一方面，也体现出较大的不公平性，特别是代际不公平。流转环节收入与保有环节收入之间的巨大差异表明了代际不公平的存在。流转环节的各种收入，如土地及其附属物流转时的契税、土地增值税、土地出让金及其他收费等等，大多带有明显的“一次性”特征，是典型的的“寅吃牟粮”。
三、“土地财政依赖”模式不可持续
然而，近两年越来越多的事实表明。中国的“土地财政依赖”模式已经难以持续，“土地财政”转型面临重要拐点。首先，地方政府的债务风险不断攀升。金融危机以来的大规模财政刺激计划，以及信贷宽松相应推升了中国政府部门，特别是地方政府的债务杠杆率。国家审计署审计结果显示，截至2012年底，36个地方政府本级政府性债务余额38475.81亿元，比2010年增长12.94%。
特别是以地方政府为主导的城镇化战略提速也给地方政府带来了非常大的财政压力。据相关测算，“十二五”期间城镇化催生的地方政府公共投资规模将达30万亿元，根据2013年预算草案报告，2013年地方财政收入合计11.5427万亿元，地方财政支出总量为11.8927万亿元，地方财政收支差额达到3500亿元。在地方政府财力有限的情况下，如此巨额的投资资金从何而来一直是一个大难题。
其次，地方政府未来偿债收入来源更加吃紧：一方面，近年来由于不断攀升的拆迁成本，地方政府土地的净收益已经明显减少，已难以覆盖债务本息。2012年地方政府土地出让获得2.7万亿元，但因国有土地出让所支付的金额却高达2.8万亿元，其中征地拆迁补偿以及补助征地农民金额接近2万亿。可见，随着土地拆迁成本的提高，国有土地出让非但没有增加地方财政的净收入，还变相增加了地方政府的开支。
而另一方面，可供出售土地的减少。近年来，中国政府反复强调，要严守18亿亩耕地红线，这意味着，中国的土地从根本上来讲是稀缺的。出于对“土地财政”的依赖，不少城市在前几年大量供地，挤压了后续的供地空间，全国住房用地供应计划显示，2013年计划供应15.08万公顷，已经连续两年减少（2011年为21.8万公顷，2012年为15.93万公顷），其中一线城市和部分热点城市的土地供求矛盾较为突出，预计随着未来可供出售土地的减少，二、三线城市的土地供应也将趋紧。在这种情况下，地方政府为了短期维持债务的偿还，就必须放任房地产泡沫的延续，这无疑也是非常危险的，一旦由刚需决定的我国房地产增长巅峰在2015年后过去，房地产泡沫届时破灭将可能会极大影响地方政府债务的偿还能力，甚至出现债务违约风险。
四、以分权式改革为核心推动“土地财政”转型
解决“土地财政”问题既需要“治标”也需要“治本”。未来“土地财政”到底何去何从关系重大。
（一）推动财政分权式改革，建立财政收支平衡制度
下一步决策者应以推动财政分权改革。所谓财政分权( fiscal decentralization) 是指中央政府给予地方政府一定的税收权和支出责任范围，允许地方政府自主决定其预算支出规模和结构，并且进一步建立全口径财政预算，由各级人大审批（而非仅仅备案）包括一般财政预算、政府性基金预算、完整的国有企业资本经营预算在内的公共预算。只有这样才可能真正解决在中国式的财政分权体制( 纵向竞争) 和地方竞争体制( 横向竞争) 双重背景所导致的的存量资产配置扭曲和效率低下的深层次问题。
首先，必须实现财源结构的合理化和实现财政分配的结构合理化，才能保证财政收支平衡，预防地方政府对“土地财政”的依赖。 其次，必须要扩大税基，建立独立稳定的地方税体系。当前，提高我国房产税总收入的一个重要前提，就是要尽量拓宽我国房产税的税基，确立明确的征税依据和灵活的征税体制。这种拓宽并不是盲目加重房产税的征税负担，而是在具体开发征税对象能力的基础上做出逐步调整。一是短期内完善以营业税为主体税种的地方税体系；二是建立以物业税为主体税种，以营业税、房地产税、资源税和环境保护税为辅助税种，以企业所得税为共享税种的地方税体系。如果能够通过推动分税制改革实现新一轮的“放权让利”，不仅给地方政府开辟了新的财源，培育出真正的“公共财政”和“民生财政”。
（二）“土地财政”应逐步摆脱土地所有权的束缚
另外，“土地财政”转型困难还与土地所有权制度有关。土地相关的制度供给与制度目标的矛盾是土地财政产生的内在原因，因此需要从土地所有权制度入手。首先，逐步剥离地方政府的土地经营管理职能，探索由国有土地资产管理公司代表政府经营，政府退出土地经营而做好土地微观规划管制与土地市场的宏观调控。其次，规划区内经营性国有土地由国有土地资产管理公司经营管理，公益用地由政府按照市场价格进行征购。再次，集体土地在规划许可的情况下可以直接入市分享农地增值收益。土地制度的转型会使农民及农民集体分享到巨大的农地入市增值收益，地方政府也可以从国有土地经营管理职能脱离出来而做好政府的微观规划控制制定、实施和土地市场的宏观调控，同时由于打破了地方政府的土地垄断供给，有助于稳定地价和房价，使土地和房地产市场回到良性发展的轨道上来。
（三）构建土地受让金管理和储备制度，编制地方政府资产负债表
一是土地出让金收入经法定程序，可由土地储备机构、地方财政局、税务局及资产经营公司设置财政专户，保证收入及时纳入管理和储备机制内，其他部门不得私设账户。二是以实现财政支出责任配置与财政收入筹集能力相适应为目标，建立完善土地征收绩效评价体系。三是对地方政府的土地受让，全国人大以及审计署必须发挥监督和审计的作用，加大审查和执法力度。四是编制地方政府资产负债表，提高地方预算透明度。中长期来看，各级政府应编制完整的资产负债表。政府财政统计和预算报告应披露有法律效力的担保所导致的或有负债。
（四)健全财政转移支付制度，促进地方政府寻找替代财源和发市政债
近期，经国务院批准，今年地方政府自行发债试点从原来的四省市扩大至六省市，在上海、浙江、广东、深圳之外，新增江苏、山东两省，这是中国金融体制改革道路上的重要转折点。但如果地方的偿债资金来源仍继续建立在“土地财政”上，风险显然没有消弭。许多发达国家地方政府是可以自行发债的，偿债资金的来源就是地方政府自行开征的地方税收，这是发达国家和市场经济成熟市场的大方向。
因此，未来国家应允许在合格的地方政府在市场上公开发市政债，并逐步建立一个以市政债为基础的、有利于强化地方债务约束和透明化的城市政府城镇化融资体制真正为“土地财政”寻找改革和转型出路。（张茉楠 国家信息中心、中国国际问题研究基金会研究员）