迟福林：关键是推进人的城镇化
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5月6日，国务院常务会议在部署今年深化经济体制改革重点工作中强调，围绕提高城镇化质量、推进人的城镇化，研究新型城镇化中长期发展规划。笔者认为，这是抓住了城镇化发展中的要害问题。当前，新型城镇化建设面临的突出问题，便是如何解决城镇化质量不高、不可持续的矛盾和问题，这就需要以人的城镇化为主线推进新型城镇化进程。
人的城镇化是核心。改革开放以来，城镇化在拉动经济快速增长中扮演了重要角色。问题在于，以往的城镇化由于与传统的经济发展方式直接相关，规模城镇化的特点比较突出。进入发展型新阶段，人们对城镇化的就业、安居、生活品质等需求全面快速增长，低质量的城镇化难以为继。能否适应全社会的需求变化，决定于城镇化的质量。从就业需求变化看，以往人们能够忍受“候鸟式”、“两地分居”的就业。而今天，人们更加追求在城镇稳定的就业以及享受到完整的家庭生活；从居住需求变化看，80后、90后农民工已经成为农民工的主体，他们中的大多数回不了农村，也不想回农村，更希望在城镇安家。无论从哪方面看，全社会对城镇化的需求都开始发生质的变化。在这个特定背景下，城镇化的角色发生深刻变化。
从国际经验看，进入工业化中后期，城市的角色和功能逐步发生变化。一是从生产主导转向生活(消费)主导。规模城镇化与生产主导的城镇化正相关，而工业化中后期，生活(消费)型城市的兴起是一个客观趋势。二是由工业主导转向服务业主导。工业化中后期，工业项目容纳的就业呈减少趋势，而服务业的发展成为就业主要渠道。三是由城乡分割转向城乡融合。工业化中后期，城镇空间的拓展成为农业文明走向工商文明的重要条件。因此，要适应全社会对新型城镇化需求的深刻变化，新型城镇化主要不在于铺摊子、造新城，而重在适应人的发展需求，提升城镇品质。
人的城镇化是最大潜力。城镇化是我国的最大潜力，主要是指城镇化所蕴含的巨大内需潜力，而这个潜力的释放主要在于人的城镇化，在于人口集聚效应带来的服务业等相关产业发展。我国的城镇化有其他国家难以比拟的优势，就在于我国虽然开始进入工业化中后期，但是城镇化率仍有很大的提升空间，尤其是人的城镇化的发展空间巨大。首先，人的城镇化有倍增的空间。如果能打破政策与体制掣肘，每年就有可能提高1.5到2个百分点。到2020年，人的城镇化率就有可能接近目前的世界平均水平；到2030年，有望进一步提高到65%到70%的峰值，基本实现人的城镇化。其次，人的城镇化拉动内需的潜力巨大。人的城镇化能够有效释放消费潜力并引致相关的投资需求。初步估算，到2020年我国人的城镇化进程将带来百万亿级别的内需规模，成为7%至8%中速增长的重要支撑。
人的城镇化重在农民工市民化。人的城镇化的过程，是农民进入城镇就业并融入城镇生活的过程，就是说，农民工市民化是推进人的城镇化的核心。城镇化要实现包容性增长，“重头戏”是解决好农民工市民化的问题。当前，实现农民工市民化到了临界点。一方面，农民工在城镇居住呈长期化趋势，他们中的八成即使不放开户籍也要留在城镇，就是说，实现农民工市民化有很强的现实需求。另一方面，农民工长期融不进城市社会，长期享受不到应有的权利，累积了大量的社会矛盾和风险。在这个背景下，需要尽快实现有条件农民工的市民化。
对于农民工市民化的具体条件，大中小城市可以有不同的标准，但这件事方向要明确、决心要坚定，争取未来3到5年把有条件农民工市民化的问题初步解决。随着新生代农民工规模的逐步扩大，这件事不能再长期拖下去了。
把人的城镇化作为新型城镇化的出发点、落脚点。一是坚持以人的城镇化带动工业化的转型升级，带动产业结构调整，由此将形成服务业发展的大环境。如果我国消费主导的经济转型明显加快，未来10年，服务业比重有望达到60%左右，服务业就业占比有望达到50%以上。按照这个预测，到2020年全国劳动就业人口约为9.3亿，其中在服务业就业的人口将不少于4.5亿。服务业尤其是现代服务业就业人口规模的扩大，将明显拉动中等收入群体比重的提高。二是坚持以人的城镇化带动城乡一体化。当前，我国已进入以城镇化拉动城乡一体化的新阶段。客观说，前些年新农村建设投入不少，但总体看成效不明显，并且难以持久。为什么？重要原因在于没有把城镇化的因素综合考虑在内。通过人的城镇化拉动城乡一体化，应当成为城镇化转型发展的重大任务。三是推进以放开户籍为重点的制度创新。当前，城镇化进程中的许多矛盾和问题，大都与人的城镇化的体制机制改革滞后相关。充分释放城镇化巨大的内需潜力，需要以更大的决心和魄力推进户籍制度、土地制度、公共服务制度等方面的改革创新。以户籍制度为例，我国城乡二元分割的户籍制度始于20世纪50年代末，至今已有50多年的历史，成为横亘在城乡居民之间的一道难以逾越的制度“鸿沟”，并由此形成城乡居民之间权利的不平等、享有公共资源和社会福利的不平等。对此，需要分步推进户籍制度改革。例如，1至2年内，剥离户籍制度的福利分配功能，在中小城镇全面取消户籍制度，建立人口登记制度；3至5年内，除某些特大城市外，其他大中城市的户籍制度基本放开，全面实施居住证制度；5至8年内，全面实行以身份证代码为唯一标识的人口登记制度。
在推进户籍制度改革的同时，需要“完善相关公共服务及社会保障制度”，尽快出台全国统一的基本公共服务均等化政策，解决农民工面临的最急迫的子女教育、养老与医疗保险、基本住房保障等问题，推动城乡基本公共服务制度的对接、融合。与此同时，在推进新型城镇化中保护农民合法权益，重在完善农村土地出让制度。从一些地方的实践看，需要指出的是土地不是国家无偿给农民的一种福利，不能把“双放弃”(放弃承包地和宅基地)作为农民进城落户的先决条件，更不能强制性要求农民退地。就是说，农民工的市民权利不能以土地权利换取。从法律上保障农地使用权的物权性质，在严格用途管制的前提下，赋予农民工对承包土地、宅基地、农房和集体资产股权更大的处置权，是实现农民工市民化的重要保障。(作者为中国(海南)改革发展研究院院长)