生态治理亟待国家战略顶层设计
|
|
中国国际经济交流中心副研究员张茉楠
中共中央国务院近日发布的《关于加快推进生态文明建设的意见》，成为一个全面指导中国生态文明建设的纲领性文件。生态治理对于中国当今经济社会发展进入“新常态”到底有何重大意义？如何科学评估中国生态环境发展的现状和面临的问题？“生态文明建设”和生态环境治理未来的路径在哪里，中国又该如何选择？“依法治国”在生态建设和治理方面如何发挥重要作用？针对这些热点，记者专访了中国国际经济交流中心副研究员张茉楠。
记者:您认为生态治理对于中国当今经济社会发展进入“新常态”到底有何重大意义？
张茉楠：5月初，中国首次以中共中央、国务院名义印发了《关于加快推进生态文明建设的意见》，这是就生态文明建设作出全面专题部署的第一个文件，是对中共十八大及中央全会顶层设计和总体部署的时间表和路线图的落实，这意味着中国正在迎来生态意识的觉醒。事实上，中国已经成为全球规模最大、工业化发展速度最快的新兴经济体，现代化建设取得了巨大成就。然而，在实现快速发展过程中，也付出了非常沉重的环境和生态代价，特别是生态环境污染治理的形势越来越严峻，治理难度越来越大。未来社会的文明是生态文明，中国必须把生态治理上升到国家战略层面，彻底改变过去“高投入、高消耗、高排放、低效率”经济发展模式，加强生态治理的战略顶层设计，坚持生态法治，重构中国的生态文明。
记者:如何科学评估中国生态环境发展的现状和面临的问题，国际上通用指标主要是什么？
张茉楠：国际上，一般用来评估生态环境发展状况的指标生态足迹代表着支持经济活动和人类日常生活所需的生态基础。生态足迹分析提供了一种核算人类社会消费对自然环境影响的简单而综合的账户体系，因此生态足迹（EF）是指自然资源消耗（能源和物质）的一种综合指标，与经济综合指标（如国内生产总值GDP和零售价格指数）非常类似。一个国家的生态足迹由三个因素决定：人口数量、人均消费量和该消费量的资源密集度。
从历史发展的角度看，工业革命以来，人们在享受物质财富急速膨胀的同时，生态足迹出现赤字的阴霾已悄然笼罩，然而近百年来，这种恶化的形势更加严峻。一国的生态赤字表明该国的人类负荷超过了其生态容量，要满足其人口在现有生活水平下的消费需求，要么从地区之外进口欠缺的资源以平衡生态足迹，要么通过消耗自然资本来弥补收入供给流量的不足，成为生态负债国。
世界自然基金会（WWF）的数据表明，人类最近100年的消耗，超过以前全部人类历史消耗的资源的总和。仅在过去的35年里，人类就丧失了近1/3的地球生态资源。但由于人口增长和个人消费的不断增加，我们的需求还在持续扩大，全球生态足迹已经超出地球承载力的30%。发达国家10亿人口的消费就消耗了全球32%的能源，其中，仅美国、欧盟和中国三个经济体就占到世界全部生态足迹近一半，而其生物承载力只有全球的30%，属于“生态赤字”国家。
对于中国而言，我们的生态赤字也被严重透支，虽然只相当于美国等发达国家的1/6-1/7，但仍然反映出中国面临的重要挑战。在过去的40多年里，中国因为人文发展指数快速增加，尽管生物承载力也在不断增加，但中国消耗的资源还是已经超过了其自身生态系统所能提供的资源，平均每10年增加0.2公顷。中国从20世纪70年代中期就出现生态赤字，即每年需要的生物承载力大于其自身生态系统的供给能力，大部分生态赤字来源于化石燃料燃烧产生的碳排放。不断发展的能源需求，迫使中国只能通过以自然资源的形式进口生物承载力来弥补部分生态赤字，因此，可以说，中国可持续发展受到威胁，面临着非常严重的生态危机。
记者:当前中国生态环境发展状况，特别是近几年持续威胁中国的雾霾问题，您认为其根本原因到底是什么？
张茉楠：从更深层次讲，生态环境恶化是工业化对生态损害程度的直观展示，是对传统工业生产触碰自然底线的警示，根本而言，雾霾不仅是一种自然现象，更是一种社会经济现象。严重雾霾频发是一定经济发展阶段的产物，这已被人类历史所证明。发达国家上百年工业化过程中也不断出现大气污染问题，在历史上发生过的英国伦敦烟雾事件、美国洛杉矶烟雾事件、比利时马斯河谷烟雾事件、美国多诺拉烟雾事件等世界八大污染事件中，有五个事件是工业烟气、汽车尾气等排放引起的雾霾天气造成的，另外三个事件也都是区域工业化高速发展导致的后果。在污染治理方面，英国用了50年，德国用了30年，日本用了20年，目前中国正经历煤烟型污染向复合型污染转变时期，成因比这些国家更为复杂，既有经济成因，也有体制成因。
生态环境污染，以及雾霾都与中国经济增长方式密切相关。近十多年来，工业特别是重工业为中国经济不断创造增长奇迹。2003年以来，中国有6年实现了10%以上的增长速度，经济总量跃升全球第二位，成为全球最大贸易国、第一大工业品制造国。然而，高经济增长背后的生态成本和代价也十分高昂。“十一五”以来，在不少地方政府受“GDP至上”发展理念影响，化学制品制造业、非金属矿物制品业、黑色金属冶炼、石油加工炼焦及核燃料加工业、电力热力的生产和供应业等高耗能工业发展迅速，部分行业也出现严重的产能过剩。产业结构重型化特征明显，单位产出的污染物排放强度高，污染物排放量大。2011 年，中国工业部门耗能量占能源消费总量的比重约为70%，排放的二氧化碳为61.9亿吨，二氧化硫、氮氧化物和粉尘排放总量为0.59 亿吨。在工业结构中，处于主导地位的建材、冶金、石油炼化、火力发电、化工等占工业总比重达79%，生产过程中排放的工业污染占全国总污染的60%以上，尤其是五大高耗能产业聚集地的京津冀地区雾霾情况相当严重。
此外，从治理的角度看，很重要的原因也与环境治理理念和管理体制滞后密切相关。环境和大气往往具有整体性和流动性等基本属性，是最大的公共产品，中国现行环境管理模式和体制难以解决高强度、区域性、复合型城市大气污染问题。对于日益严峻的雾霾形势，近几年环保部门也采取了诸多治理措施，但空气中PM2.5浓度并未得到实质性改善，这与环保管理体制滞后有很大关系。
记者:那么“生态文明建设”和生态环境治理未来的路径在哪里？中国又该如何选择？
张茉楠：生态环境治理，解决雾霾问题不能“头痛医头”，更不能“零打碎敲”。中国环保体制凸显“九龙治水”的特点，现行环保管理体制是以行政区域和部门分工为基础，比如二氧化碳等温室气体排放由国家发展改革委主管，而一氧化碳、二氧化硫等空气污染物则主要由环保部主管。此外，由于法律规定各级环境保护执行主管部门对本辖区环境保护实行统一监管职责，但由于没有权威的协调机构作为保障，环保部门很难真正把其他部门协调起来，分工不清，联动不畅，环保部门独力难支。
生态治理一项长期复杂的系统工程，然而，在现有的环保体制背景下应对则显得非常被动，必须做好顶层设计、统筹规划，形成合力；必须加快改革步伐，在转变经济发展方式上下功夫；必须强化环境污染出口管理和入口管理相结合，加快环保体制改革。
环境污染现象只是中国生态环境恶化的缩影，除此雾霾之外，水污染、土壤污染等也已非常严重，迫切需要建立以综合生态系统管理为职能的 “大环保部”，或设立高级别的环保协调机构，改变多头管理、分散管理的局面，实现全国环境保护垂直管理，区域管理和综合管理，研究拟订国家大气治理发展战略，完善生态建设咨询评估机制，并统一发布大气污染分析评估报告。在国家和政府层面，要积极推行和深化有效的减量化策略。包括制定完善资源真实成本定价体系，建立绿色核算与审计制度，促进产业布局合理化、实现能源的梯级利用，支持清洁生产技术发展等。
记者:党的十八届四中全会以及“四个全面”明确提出“全面推进依法治国”，您认为“依法治国”在生态建设和治理方面如何发挥重要作用？
张茉楠：我认为，“生态法治化”是生态治理的根本。中国一直在为避免走西方国家“先污染后治理”的老路而努力。改革开放30多年来，环境立法的速度远快于市场经济立法。然而，环境立法仍然难以遏制继续恶化的环境质量。因此，未来必须以可持续发展为核心，将环境保护和环境治理纳入法制轨道，从立法、执法、司法、守法等环节全面推进中国生态法治体系建设。
首先，要加快环境立法进度，健全生态环境法律体系。2014年4月24日经十二届全国人大常委会第八次会议审议通过了新修订的《中华人民共和国环境保护法》，并于2015年1月1日起施行，确立了其“环境领域基本宪法”地位。新《环境保护法》进一步明确了政府对环境保护监督管理职责，完善了生态保护红线等环境保护基本制度，强化了企业污染防治责任，加大了对环境违法行为的法律制裁，法律条文也从原来的47条增加到70条，增强了法律的可执行性和可操作性。被称为“史上最严”的环境保护法。
此外，要加快完善生态环境、土地、矿产、森林、草原等方面保护和管理的法律制度，如《海洋环境保护法》、《水法》、《渔业法》、《草原法》、《野生动物保护法》、《土地管理法》、《森林法》、《退耕还林法》、《矿产资源开发保护法》、《野生动物保护法》、《文物保护法》，以及《深海海底区域资源勘探开发法》、《生态补偿条例》等法律法规的立法起草工作，促进资源合理开发、利用和保护。
其次，必须明确政府环境责任核心地位，完善政府环境问责机制。借鉴美国《国家政策法》的经验，明确确立“统一管理，分工负责”的原则，按照“权责对等，有权必有责”的思路，通过确立相关程序和具体管理制度，清晰和合理划分各环境监管主体的职能，明确各自责任，处理好政府环境保护部门与土地、水利、林业、农业和矿业等行政主管部门的关系，实现对整个区域环境的保护。
可以考虑设立跨行政区域的生态环境保护监督机构，按照生态环境保护与发展综合决策的要求，通过立法建立全国统一的生态环境保护管理体制。特别是要强化政府生态环境质量问责机制，将环境保护的职权直接委任给各级政府及其主要负责人，强化各级政府作为环境保护第一责任人的责任和义务。建立生态环境质量综合考核制度，完善对地方政府及政府官员的考核体系。
第三，要建立高效环境管理体制，实施严格生态源头保护制度。环境与资源保护，重在预防污染和资源破坏为目的的监督管制制度。实行最严格的环境治理制度：一是明确规定环境标准制度和排污许可制度，实行严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，对污染物排放实施统一监督管理。二是赋予环保部门在一定执法范围和领域的强制执行权，明确规定按日计罚手段，保障环保行政命令严格执行。三是完善环境监察制度，健全国家监察、地方监管、单位负责的环境监管体制，保障独立进行环境监管和行政执法。此外，建立生态保护红线制度。在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线，保障生态环境。
第四，要实施环境信息公开制度，完善社会参与环境决策机制。没有信息公开就没有真正的法治，环保领域也是一样。环境信息公开问题不仅关系到环境资源的合理利用和保护，也关系到公民的基本环境权益和环境法律制度的实施，更是成为环境民主决策正当性的重要判断标准。未来国家应加快环境信息公开立法，实施环境信息公开目录制度，如公开环境污染中的污染物名称、数量、浓度、处理程序、排放方式等标准化后应该向公众披露。
此外，环境信息公开立法中从机构设立到部门分工、职责确定都需要改革和完善；提高公民与NGO 的法律地位，向公民提供参与环境决策的相关教育以及相关服务；针对某些具体环境问题，建立公众环境咨询机构，让公众在这些法律的制定过程中发挥更大的作用，同时参与环境影响评估流程和诸如空间规划等其他有关的环境决策活动。
第五，完善环境污染赔偿体系，建立污染评估司法鉴定制度。要加快制定专门的《环境污染损害赔偿法》或《环境污染责任法》，研究环境污染损害在赔偿范围、赔偿责任、诉讼主体、鉴定评估技术、环境修复、公益诉讼性质、赔偿数额巨大、公众参与等方面的特殊要求，专项立法对相关问题进行规制。促进环境污染损害鉴定评估机构的健康发展。鉴于环境污染损害鉴定评估的技术专业复杂性，加强第三方评估。同时，施行“严进严考”的资质准入与考核制度，避免出现其他类司法鉴定机构泛滥无序的问题。
最后，必须将市场机制引入环境立法，完善生态环保经济法体系。从发达国家经验看，美国环境立法，其特点之一就是利用市场机制激励企业树立环保意识，如美国在环境立法中还注重运用环境税收、环境保护基金政策；欧盟国家通常采用的经济手段包括环境保护税收、收费、低息贷款、保险手段、环境标志、环保拨款、补助金 、押金、加速折旧、排污许可及排污交易等。
建议可以采取以下措施：比如，一是实行环境税费改革，明确规定依据污染排放、污染产品、生态保护和二氧化碳设立的环境税税目；二是修改《保险法》，继续完善环境责任保险制度，明确规定高风险、高危险企业必须投保强制性环境污染责任保险的环境责任保险制度；三是修订并依照《大气污染防治法》、《水污染防治法》等，建立碳排放权、排污权、水权交易制度；四是深化资源性产品价格和税费改革，进一步完善体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度，真正建立可持续发展的生态文明制度体系框架。（记者：王振红）
