水污染防治实施PPP模式招数新
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◆吴舜泽 逯元堂 陈鹏
为落实政府和社会资本合作（简称PPP）相关文件精神，顺应财税体制改革大势，积极实施水污染防治行动计划，创新环保投融资机制，财政部和环境保护部近期联合印发《关于推进水污染防治政府和社会资本合作的实施意见》（简称《意见》）。《意见》是落实水污染防治行动计划的一项重要政策文件。针对水污染防治领域PPP特征，《意见》从范围界定、盈利机制、市场环境建设、资金支持、融资支持、绩效评价、咨询服务等方面，系统、全面、精准地呈现水污染防治领域PPP实施路线图。《意见》突出重点、多措并举，具有类型多、方式活、招数新、引导强四大特色。
项目范围类型多。传统的环境保护领域PPP模式，应用范围相对较窄，主要集中在具备稳定收费机制的生活污水和生活垃圾处置项目，较少涉及公益性质较强的生态环境质量改善项目。《意见》基于环境保护新形势新任务，结合水污染防治行动计划现实需求，在适用范围上向水污染防治领域全面拓展，涵盖饮用水水源地环境综合整治、湖泊水体保育、河流环境生态修复与综合整治、湖滨河滨缓冲带建设、湿地建设、水源涵养林建设、地下水环境修复、污染场地修复、城市黑臭水体治理、重点河口海湾环境综合整治、入海排污口清理整治、畜禽养殖污染防治、农业面源污染治理、农村环境综合整治、工业园区污染集中治理（含工业废水毒性减排）、城镇污水处理（含再生水利用、污泥处置）及管网建设、城镇生活垃圾收运及处置、环境监测与突发环境事件应急处置等重点领域。
回报机制方式活。与生活污水和生活垃圾处置项目相比，外部性和公益性较强的水污染防治领域，缺乏使用者付费机制。除政府购买服务以外，尚缺乏吸引社会资本投入的盈利机制。《意见》基于环境保护项目特征，创新资源组合开发模式，以资源开发项目收益弥补污染防治项目投入成本与社会资本盈利，对单一的政府付费模式进行有益补充，符合控制和化解地方政府性债务风险的形势。《意见》提出对公益性较强但具有外部收益的项目，可与水污染防治相关周边土地开发、供水、林下经济、生态农业、生态渔业、生态旅游等收益创造能力较强的配套项目资源组合开发。同时，鼓励对项目有效整合，鼓励实施城乡供排水一体、厂网一体和行业“打包”，通过规模化经营降低建设和运营成本，提升整体收益能力，扩展外部效益。
风险防范招数新。现有经验表明，政府和社会资本难以达成合作意愿的重要因素在于，社会资本不愿承担因政府信誉和合同主体权利不对等带来的支付风险。为消除社会资本顾虑，《意见》首发奇招，提出完善付费机制，鼓励采用第三方支付体系。而现有的财政支出制度，无论是政府购买产品还是服务，都是通过政府财政系统直接支付。第三方支付体系的提出，是财政支付体系的重要补充和创新。通过第三方中介机构介入，建立规范的、常态的、稳定的支付制度，不仅可以调动社会资本进入水污染防治领域的积极性，而且有利于提高财政支出效率。
政策措施引导强。为推进水污染防治领域顺利实施PPP模式，《意见》密集推出相关配套政策，从财政支出激励、融资瓶颈破解、项目推介引导、咨询服务提供等方面，积极引导社会资本投入水污染防治领域。
一是财政支出引导。《意见》强调调整专项资金使用方向，逐步从“补建设”向“补运营”、“前补助”向“后奖励”转变，扩大资金来源渠道，对PPP项目予以适度政策倾斜。为调动地方政府开展PPP的积极性，提出纳入国家重点支持江河湖泊动态名录或水污染防治专项资金等相关资金支持的地区，率先推进PPP模式。优化政府资金使用方式，从投资补助、贷款贴息为主拓展到综合采用财政奖励、投资补助、融资费用补贴、政府付费等方式，支持水污染防治领域PPP项目实施。
二是融资瓶颈破解。《意见》提出支持社会资本建立环境保护基金，重点支持水污染防治领域PPP项目。促进金融机构向水污染防治项目进行政策倾斜，明确提出地方财政、环境保护部门应积极协调相关部门，着力支持PPP项目融资能力提升，尽快建立向金融机构推介PPP项目的常态化渠道，鼓励金融机构为相关项目提高授信额度、增进信用等级。创新抵质押方式，扩大质押物范围，解决中小企业抵质押物缺乏问题。提出支持开展排污权、收费权、政府购买服务协议及特许权协议项下收益质押担保融资，探索开展污水垃圾处理服务项目预期收益质押融资。
三是项目推介引导。《意见》明确提出，财政部、环境保护部每半年在全国范围内组织一次水污染防治领域PPP项目评选工作，从中选择部门优质项目予以推介，以激励地方政府积极筹备项目，完善项目实施方案编制工作。
四是咨询服务提供。《意见》关注第三方机构在政府和社会资本意向达成、提高政府采购效率、保障公共部门利益方面所起的重要作用，明确提出对拟采用PPP模式的水污染防治项目，由当地环境保护、财政部门组织编制或委托第三方机构编制实施方案。
