环保法“长出”钢牙利爪
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蒋跃新绘
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新修订的环境保护法已于元旦起实施。如何让“史上最严”环保法施展出“史上最强”的执行力？8日，环保部召开新闻发布会，详解配套新环保法的多道部令，用可操作性强的细则，保障法律落地。
新年伊始，广州市环境执法部门突击检查了两家严重环境违法企业。检查发现，一家无牌无证废矿物油加工厂可能存在3处违法排污。鉴于其不具备相关资质，擅自收集、储存和处置危险废物，严重污染环境，环保执法人员依法现场查封了企业生产设备。
“在新环保法实施之前，要进行这样的行政处罚，没有几个月根本无法搞定。”广州市环保局环境监察支队支队长郑则文没想到，这次执法打响了新环保法施行的“第一枪”。他们执法的依据，来自去年12月19日环保部出台的4个文件。这4个文件连同《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》与新环保法同时实施，有效增强了法律的可操作性，环保法由此长出了“钢牙利爪”。
1月8日，环境保护部召开新闻发布会，详解4个办法的特点。
注重可操作性，充分考虑实际需要
去年4月，被称为“史上最严”的新环保法四审获得通过。由于按日计罚、查封扣押等都是全新制度，新环保法的规定具有原则性和概括性，各级环保部门普遍缺乏操作经验，迫切需要制定配套的实施办法。
环境保护部环境监察局副局长曹立平介绍，在这样的背景下，《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》和《企业事业单位环境信息公开办法》，以环保部部令的形式发布，为环保法的施行做好了配套保障。
中国人民大学法学院副教授竺效说，考虑到基层执法人员要认定环保法中规定的“违法排放污染物”“造成或者可能造成严重污染”和“重点排污单位”等抽象的行为和概念十分不易，4个配套办法对按日计罚、查封扣押、限制生产、停产整治的适用情形进行了明确列举，对重点排污单位作了明确界定，可操作性强，便于基层掌握。
同时，4个文件在起草过程中，充分考虑环境执法的实际需要，并创新了一些有环保特色的规定。比如由于环境执法对象大多为不易移动的大型设施、设备，《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》规定，对不易移动的或有特殊存放要求的设施、设备，应就地查封；可在该设施、设备的控制装置等关键部件或者造成污染物排放所需供水、供电、供气等开关阀门张贴封条。
为保证办法更接近执法需求，环保部在文件起草过程中特意将任务分解，由有试点经验的地区挑起文件起草的大梁。比如，已实施按日计罚多年的重庆起草按日连续处罚办法，由广东起草查封扣押办法，浙江的企业环境信息公开工作已经走在全国前列，由他们起草环境信息公开办法最合适。
加大惩处力度，同时积极鼓励企业自我修正
新环保法之所以被称为“史上最严”，关键在于扩充了对环境违法的处罚手段，加大了力度。在4个配套办法制定的过程中，适用情形的细化和实施程序的设计都贯彻“加大惩处力度”的思路，即让排污者一天都不能违法排污，一旦违法，就让其付出难以承担的代价。对于一些恶劣的违法排污行为，按日计罚等经济处罚与查封扣押、限产停产等行为罚和行政拘留等人身处罚可以并用。
参与起草《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》的中国政法大学副教授胡静介绍，按日计罚的制度设计中，责令排污者立即停止违法排放污染物的行为而不是“限期改正”，就是不给排污者留有限期内“合法的”违法排污的空间。按日计罚不受次数限制，只要违法排污不停，行政处罚就不止。
郑则文表示，惩处力度不仅因按日连续计算而大倍数剧增，而且违法行为可致多项法律措施可能同时适用。比如某企业因严重违法而被查封或扣押，进而因拒不改正又被限产或停产整治，老板也会被行政拘留。
另一方面，企业的正当权益也在办法制定的考量之内。考虑到按日计罚、查封扣押、限制生产、停产整治等惩处措施关系到排污者的重大利益，4个配套办法在环保部门实施的内部程序设计上，充分保障行政相对人的合法权利。如规定，环保部门作出查封扣押、限制生产、停产整治决定前，应告知排污者有关事实、依据及其依法享有的陈述、申辩或者要求举行听证的权利。
竺效表示，办法制定过程中，都充分考虑到鼓励企业积极自我修正的原则，一个企业若被停产，在整顿后可自行申报解除制裁。
环境信息公开保障公众参与，法律配套其他工作紧锣密鼓
“我家附近的企业排放是否达标”“被处罚的企业啥时候能整改完成”，这些问题在《企业事业单位环境信息公开办法》实施后，都将能找到答案。
近年来，企事业单位环境信息公开取得了一定成效，但实施中也存在一些困难和问题。竺效表示，由于原先法律制度不健全，对不如实公开排污信息的重点排污单位缺乏相应的法律手段，同时，对部分企事业单位公开环境信息不真实，尤其是排污数据不准确等问题，缺乏有效监督机制。
新环保法增设了“信息公开和公众参与”专章，4个配套办法秉承立法原意，环境信息公开的通则贯穿始终。按日计罚、查封扣押、限产停产等3个办法均明确要求环保部门向社会公开按日计罚的责令改正决定和行政处罚决定，查封扣押决定、查封扣押延期情况和解除查封扣押决定等相关信息，限制生产、停产整治决定，限制生产延期情况和解除限制生产、停产整治的日期等相关信息。《环境保护主管部门限制生产、停产整治办法》还要求排污者将整改方案及整改信息向社会公开。这些规定和要求有利于公众参与监督，从而形成一套“政府监管、企业自律、公众监督”的管理模式，放大环境执法的效应。
同时，《企业事业单位环境信息公开办法》本身就是规范企业信息公开的规章，环保部门对企业信息公开进行指导和监督，充分发挥公众对排污行为的监督作用。
曹立平表示，新环保法颁布后，相应配套工作有54项，如今连同几个办法在内的工作已完成9项，最近将要完成的有13项，其他的配套办法正在加紧出台。“这些工作都为环保法的有效实施提供坚强依托，目的是强化执法，力促环境质量提升。”曹立平说。
