我国公众参与环境保护路径的变革
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变“松散参与”为“社团参与”
我国公众对环境问题的解决往往表现出“政府依赖性”,而普通个体在抗衡高度组织化的公权力时诉求成功的几率微乎其微,且个体面对权利受侵害,在与政府交涉过程中极有可能将矛盾表面化,演变为单纯对立的暴力抗争,失去协商、谈判的可能性。与国外的公众参与模式相比,缺乏组织化依托是我国公众参与面临的突出问题。
社团是沟通政府与公民之间一座重要桥梁,社团在利益表达和利益协调当中,推进了政府与公众的合作。因此,必须创造出超越个体行为的社会组织和制度条件,变“松散参与”为“社团参与”,促使公众切实参与环保活动以维护自身环境权益。首先,从制度上支持环保社团成立。降低环保社团的准入门槛,放宽环保社团的核准登记条件,对不参与商业经营的环保社团组织实行备案制度,为环保社团创设一个宽松的制度环境。其次,政府与环保非政府组织应该成为合作伙伴关系。第三,建立环保非政府组织咨询制度。该制度能够:减少政府与公众之间的冲突,导致更好的环境决策；使环境保护投入的长期成本最小化；建立政府与利害关系人之间的相互信任；强化公众参与环境保护的能力,同时也是民主的组成部分。
变“无为参与”为“专业参与”
我国公众参与能力不高,尤其专业性和技术性知识的缺乏是当前制约公众参与环保的重要瓶颈。虽然有相关行业的专家参与,但并不是真正意义上的公众参与,他们提供的仅仅是技术层面的支持,而不是社会各方利益的代表。由于公众参与能力不够,导致一些政府和企业对公众诉求的表面重视和实际敷衍。
我国有必要建立公众参与的专家支持系统,通过将政府的专家支持系统与社会共享的方式鼓励环境专家为公众参与环保提供服务,并逐步建立公众参与的专家支持系统。同时,也要发挥环保组织的专业性来提高公众参与能力。
变“单一救济”为“多元救济”
我国的环境保护法的第6条规定:“一切单位和个人都有环境保护的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。在诉讼法上,“检举”、“控告”都不是特定的法律概念,没有专门的配套制度,不利于实践操作。
我国应该建立多元化的事后救济机制:首先,建立环境公益诉讼制度。我国新修订的民事诉讼法第55条的公益诉讼只提到了环保诉讼和消费者诉讼,表明我国现行环境公益诉讼的可诉范围限制在污染环境的行为,而且只能是环境民事公益诉讼。笔者建议在作为环境法体系中的综合性基本法——环境保护法修改的时候,直接扩大诉讼主体资格,超越原告“有直接利害关系”或者“受具体行政行为侵犯”条件的限制,使更多的、具备诉讼能力的公民、团体以及国家机关能够有资格提起环境公益诉讼,这样更有利于对受害者权利的保护和公共利益的实现。其次,发挥传统环境保护公众救济参与方式的优势。在环境保护的公众救济参与中,传统的行政复议制度、调解制度以及人民陪审员制度等,仍然具有重要作用。行政复议的范围比行政诉讼要宽,它可以对某些抽象行政行为提出复议要求,同时环保规划、环保计划等可在复议之列；调解制度的价值可以使特定公民、环保团体等参与环境污染或破坏纠纷的调解工作；人民陪审员制度可以吸收具备环保专业知识的人参与环境纠纷案件的审理,以获得更好的司法效果和社会效果。第三,信访法制化。信访制度以及以此为基础产生的领导接待日制度、领导约谈制度等等,都是部分公众反映利益诉求、政府倾听民意的方式。但现实中也存在着“信访不信法”等诸多问题,需要通过行政法规的方式将信访活动确立为一项法制化、程序化的常规渠道。
