环境监管：小马怎能拉动大车？
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◆本报记者刘晓星 姚伊乐
严峻的环境形势，客观要求环保部门进一步加大执法力度，严厉打击环境违法行为。但是，目前薄弱的环境监管力量与环境监管任务极不匹配。2015年即将实施的新修订的《环境保护法》，一方面授予环保部门更多的监管权力，另一方面也规定了严厉的行政问责措施。
为有效应对严峻环境形势，急需规范执法行为、提升执法能力，履行好新法赋予的监管职责。
环境监管压力空前巨大，任务重、难度大特点日趋明显
■全国8万名环境监察人员负责150万家工业企业的现场检查工作、50万家企业排污费申报和收费工作、14万件环境行政处罚案件的调查取证工作等。
长期以来，由于发展方式粗放、经济结构偏重等原因，我国环境形势十分严峻，常规环境污染因子恶化势头有所遏制，重金属、持久性有机污染物、土壤污染、危险废物和化学品污染问题日益凸显，环境污染呈现明显的结构型、压缩性、复合型特点，环境质量与人民群众期待还有较大差距。
数据显示，2013年，我国十大重点流域国控断面中劣V类水质断面比例占9%，11.5%的国控重点湖（库）水质为重度污染，59.6%的地下水监测点位为较差和极差；实施空气质量新标准的74个城市中仅海口、舟山和拉萨3个城市空气质量达标，超标城市比例高达95.9%。
环境监察作为从事环境现场执法的唯一队伍，承担了繁重的现场监察任务。环境保护部环境监察局相关负责人介绍说，全国8万名环境监察人员负责150万家工业企业的现场检查工作、100余万件信访投诉案件的现场调查工作、50万家企业排污费申报和收费工作、14万件环境行政处罚案件的调查取证工作、1万家国控企业在线监控数据的现场核查工作，以及大量的小三产检查、自然保护区检查、环境污染和生态破坏纠纷的调解处理工作。此外，部分地区环境监察机构还负责突发环境事件的应急处置工作。
在日常执法过程中，各地不同程度地发现部分地方政府不仅不落实科学发展观，不落实环境保护责任制，还出台一些有悖于环保法律法规的“土政策”阻挠环境执法。
环境保护部环境监察局相关负责人向记者介绍说，一些地方出台政策，降低环保门槛招商引资、取消排污收费、挂牌“重点保护企业”、实行“企业清净日”及“检查预通知”等。
2007年监察部、原国家环保总局专门印发了《关于进一步清理违反国家环境保护法律法规的错误做法和规范性文件的通知》，对 “以要求环保部门预先报告或限制环保部门执法次数等方式，阻碍环境执法人员进行现场执法检查的错误做法”进行大规模的清理，累计清理各地“土政策”861件。
但直到2013年专项稽查时，仍发现部分地方政府以优化经济发展为由对环保执法检查进行变相限制。如《湖南省优化经济发展环境十条禁止性规定》要求，“禁止未经办理涉企检查备案手续对企业进行各类检查”。湖北省麻城市委、市政府办公室《关于实行工业招商项目建设收费“一表制”、重点工业企业收费“一费制”的意见》规定，“2012年，在全市规模工业企业中全面实行‘一费制’收费（年度一次性收费）”，与《排污费资金收缴使用管理办法》中“排污费按月或按季属地化收缴”以及“按排放污染物种类和数量缴纳排污费”相抵触。湖南省张家界市桑植县、岳阳市华容县、邵阳市洞口县等地同样也存在“一费制”现象。部分地方政府对每月可以实施执法检查的时间予以限制，湖南省岳阳市华容县、株洲市茶陵县和攸县，此类问题比较突出。在这样的大环境下，一些具备治污能力的大企业势必会将违法排污作为降低成本、追求利润的捷径。
随着公众环境意识不断加强，公然停运污染防治设施、违法排污的现象已经比较少见，取而代之的是更为隐蔽的方式。有利用建厂时预先设置的暗管、旁路等辅助设施偷排污水的，有采用“小马拉大车”方式边运行污水处理设施边偷排的，有采用故意损坏自动监控设施或在采样子系统、分析子系统及数据通讯子系统上作弊的方式篡改自动监控数据的，有编制虚假运行记录、用所谓“零排放” 蒙骗监管部门的，违法排污行为的隐蔽性，进一步增加了环境监管的难度。
环境监管力量薄弱，与环境监管任务不相匹配
■根据《全国环境监察队伍管理平台》信息系统不完全统计，全国8万名环境监察人员仅有12%的人员具有环境相关专业背景，20%的人员为军队专业人员。
尽管近年来国家和地方对环境监察能力建设给予了大力支持，各地在人员招考中也进行了严格的把关，但由于历史遗留问题太多，现有人员构成和装备水平与环境保护工作的现实需要相比，差距较大。
以现有体制下人员配比计（领导、后勤、日常事务、环境投诉电话接线员等非现场监管人员至少占1/3），实际进行现场监管人员最多不超过4万。以最基础的工业污染源现场监察工作量计算，全国150万家工业企业，按照现场执法应两人以上的要求，平均每人监管工业企业75家。
按照每年250个工作日、每人每天检查企业两家计，现有的人员数量只能保证每年对每家企业检查7次。由于我国环境违法行为处罚限额较低，远低于污染防治设施运行费用，企业势必会尽可能地利用剩余的358天进行违法排污，违法排污现象难以有效杜绝。
部分地区人员与工作量不匹配问题突出，如上海400余名环境监察人员，每年承担着5万余户企事业单位现场检查工作和3.5万件环境信访案件处理任务，工作处于超饱和状态。
根据《全国环境监察队伍管理平台》信息系统不完全统计，全国8万名环境监察人员仅有12%的人员具有环境相关专业背景，20%的人员为军队专业人员，湖南、河南两省环境监察人员中军转人员比例分别高达38%和30%。
在装备方面，由于环境监察工作的特殊性，现场跑得多，国家“十一五”减排资金安排的执法车辆已基本到了报废里程，而各地在新车配备上存在制度障碍，由于未纳入执法部门，只能按照行政事业单位额度配备车辆，部分地区公车改革走向极端化，执法车辆全部上缴，丧失了最基本的执法工具。
在繁重的环境监察工作重压下，基层环境监管人员由于对法律法规、生产工艺、产业政策不熟悉，出现了大量执法不规范、不到位，甚至走过场、草草应付差事等现象。
为规范执法行为，提升执法能力，环境保护部自2010年起，在全国范围内启动环境监察稽查试点工作，并从2012年开始，连续3年开展专项稽查工作。
环境保护部环境监察局相关负责人介绍说，稽查中发现，环境执法不规范的问题比较普遍。以2012年为例，通过对20008份环境执法档案的稽查和5417家企业的现场验证，发现42.6%的《污染源现场监察记录》存在记录不规范问题，18.7%的记录与企业污染源现场的历史守法状态不符，49.9%的行政处罚案卷调查取证材料存在证据不完整、不规范问题。突出表现在以下3方面：
一是查得不全面。主要体现在监督检查上缺项、漏项，如到企业检查只是例行公事，只到排污口简单看一下在线监控数据是否超标，而对企业是否有违法建设项目、污染防治设施是否正常运行、是否有排放管线等问题全然不清楚，没有按照基本的监察要求对企业进行全面严格检查。部分环境行政处罚案件现场调查取证工作，查漏、查错现象普遍，证据缺失、无效证据问题严重，直接影响处罚工作的正常开展。
二是填得不规范。如《污染源现场监察记录》未记录环境执法人员基本信息或记录不全，没有执法人员执法证号；被检查单位基本信息不全，仅填写单位名称；未填写监察结论或监察结论填写不全面问题。《调查询问笔录》未填写被询问人身份证、工作单位等信息，无被询问人签字确认意见，缺少被调查企业相关材料（营业执照、组织机构代码等）。个别案件甚至出现《调查询问笔录》询问内容与违法事实无明显相关性的现象。
三是处罚得不严格。部分市县环保部门由于种种原因，存在严重的处罚不到位问题，对环境违法行为未给予应有的行政处罚，或者罚款额只有数百元，更有甚者，个别县连续多年没有一起行政处罚案件。
环境监察作为环保系统中最大的一支能够直接与企业面对面接触的队伍，还面临着很大的廉政风险。或者说，岗位特点决定了环境监察队伍追责风险高。
中纪委、监察部驻环境保护部纪检监察局《2008~2010年全国环保系统工作人员违纪违法案件情况统计分析报告》显示：环境监察占总查处人员数量的30.6%，表现为不认真履行监管职责，利用监察执法权收受贿赂。随着近几年环境违法案件追责力度的加大，几乎每一起案件均有1~2名环境监察人员因监管不力或监管不到位被追责。
2015年即将实施的新修订的《环境保护法》，一方面授予环保部门更多的监管权力，诸如查封、扣押权，限产、停产整治权，按日连续处罚权，移送公安机关实施治安拘留处罚权等；另一方面新法也规定了严厉的行政问责措施，对存在违规审批，包庇违法，未依法作出停业、关闭决定，发现或接到举报违法未及时查处，违法查封、扣押，篡改伪造监测数据，未依法公开政府环境信息，截留、挤占或挪用排污等9种违法行为的，分别给予记过、记大过、降级、撤职、开除处分。
为有效应对严峻的环境形势，急需规范环境监管执法行为、提升执法能力，履行好新法赋予的监管职责。
