大气污染防治“有法难依”（新观察）
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太原市西山绿化工程初见成效。
资料图片
“没来山西之前，觉得山西是个污染严重的地方，雾霾长年累月不散，到处都落着厚厚的粉煤灰。来了之后才发现，原来山西这么美！”参加执法检查的全国人大代表林志梅的一席话代表了许多人的看法。
7月28日至30日，全国人大常委会副委员长沈跃跃率队在山西省进行大气污染防治法执法检查。检查组听取了山西省政府和太原市政府的汇报，深入到有关地市和企业单位，实地察看了环境综合整治、工业污染治理、清洁供热改造、工地扬尘控制、煤层气发电等情况，并与人大代表、专家学者、基层执法人员和企业代表座谈。
清洁煤技术是大气污染防治重点
山西的污染曾经全国闻名：省会太原屡屡出现在全国污染最重的城市名单上；11个重点城市的空气质量无一达到国家二级标准；临汾、阳泉、大同、长治是国家环保重点城市中空气污染最严重榜单上的“常客”；二氧化硫、氮氧化物、PM2.5等污染指标常年超过全国平均水平。
山西的“黑帽子”与煤脱不开关系。山西因煤而兴，巨大的煤炭储量曾一度为全国的经济发展提供着能源支撑。然而，煤也让山西大气环境伤痕累累。遍地开花的小锅炉直接排放了大量二氧化硫、PM2.5，造成雾霾、酸雨等严重污染；数量众多的小煤窑采取毫无防护措施的生产模式，不断制造着煤灰、粉尘等，成为雾霾的罪魁祸首；电厂、煤化工企业的落后产能更是让山西大气雪上加霜。
落后的发展方式必须改变，严重的大气污染必须得到治理。山西开展了一场声势浩大的清洁煤革命。山西省省长李小鹏说，“我们将燃煤污染、机动车污染、扬尘污染列为大气环境治理重点，综合运用各种手段组织实施了10条40项具体措施。”从2012年以来，仅太原市就拆除分散采暖锅炉1139台，对259家污染企业实施关停搬迁，拔掉“黑烟囱”3.25万根。与此同时，山西还开展了“气化山西”建设，充分利用山西资源充分的煤层气和过境天然气优化能源结构。今年以来，山西省空气质量有了好转，11个省辖市空气平均达标天数为95天，同比增加15天，太原市空气质量在全国74个重点城市中的排位稳定退出倒数前15位。
检查组对山西开展大气污染防治的努力给予充分肯定，但同时指出，山西经济结构属于典型的资源依赖型，结构性污染问题比较突出，大气污染防治工作任务仍然十分艰巨。煤炭是山西的主要产业，也是我国重要的能源支柱，应该坚持把煤炭的清洁、安全、高效、低碳利用作为大气污染防治的重中之重，提高利用效率、降低污染排放，促进煤炭工业的可持续发展。“煤并非天然就是污染的，只要技术达标、设施到位，燃煤也完全可以实现低排放、低污染。”参加执法检查的环境保护部副部长翟青说。
违法成本低，守法成本却很高
现行的大气污染防治法是2000年9月1日正式实施，已有15年未修改，许多条款已经不能适应当前大气污染防治的需要，“有法难依”成为突出问题。
环境污染“违法成本低，守法成本高”的问题，是检查组召开座谈时反映较多的问题。运城市环境监察支队支队长钟文保就遇到过这样一件事。
6月中旬，国家环保部启用无人机航拍执法检查时，发现运城一家企业烟气超标排放。运城市环保局立即组织人员开展调查，发现是中铝山西分公司第一氧化铝厂熟料烧成工段烟气排放超标，原因是熟料烧成窑配套建设的电除尘污染防治设施因清灰不及时导致发生短路故障，电除尘污染防治设施不能够在最佳状态下运行。
“按照大气污染防治法的规定，像企业这样不正常使用大气污染物处理设施导致排放超标的，仅处以5万元以下的罚款。这对于一个月产氧化铝600吨的企业而言，连九牛一毛都算不上。”钟文保说，最后环保部门想了一个不是办法的办法：对中铝山西分公司处以5万元罚款的同时，一并征收超标排污费22万余元。
对于大气污染而言，如何发现、如何取证是最大的难点。试想一下，在运城查处的这一起大气污染事件中，假如没有动用无人机航拍，或者没有拍到企业污染的画面，环保部门还能够及时发现并处理吗？或者即使发现了，但环保部门及时固定证据吗？企业能心甘情愿地受罚吗？山西省今年重点开展了严厉打击环境污染违法犯罪的“百日会战”，共摸排发现环境违法线索1352件，涉嫌环境违法犯罪的有82件，其中没有一件与大气污染有关，由此可见大气污染执法之难。
此外，大气污染监管不到位也与地方政府的暧昧态度有关。或者出于强调GDP的政绩观考虑，或者迫于财政压力，有的地方政府往往睁一只眼闭一只眼地忽略对企业的环境监管，尤其是对于发现难、取证难的大气污染而言，更是如此。
问题的另一个方面则是法律的威慑力不足。在大气污染防治法中，最重的处罚是：造成大气污染事故的企业事业单位，处直接经济损失50%以下罚款，但最高不超过50万元，大多数处罚条款都在5万元以下。与此形成鲜明对比的是，企业购置一套治污设备动辄数百万元，每年的运行成本也在百万上下。两相对照，也就不难理解企业为什么宁愿挨罚也不购置或者不用环保设施，有的企业甚至还专门拿出资金用来应付罚款。
建议将环境监管能力建设入法
此次全国人大常委会执法检查组还有一项重要任务，就是听取各方面对修改大气污染防治法的意见和建议。现行的大气污染防治法是2000年制定的，很多规定都已经不适应当前的形势发展，尤其是没有针对环境执法体系和能力建设做出规定、处罚额度太低等已经成为制约法律实施的瓶颈因素。
“环境监察机构承担着全省的环境执法任务，但无论从基础设施还是能力建设上来说，都还存在很大差距，缺人、缺钱、缺技术的现象很普遍。尤其是县级环境监察机构，有的还做不到检测大部分污染物，有的连执法用车都无法保障，执法人员也十分缺乏。”山西省环境监察总队总队长李义贤说。
环境执法体系不健全、能力不足导致的直接后果是执法不力。山西省环境监测中心站副站长樊占春就曾经遇到过尴尬：“公安部门对一起环境违法犯罪采取强制措施后，要求环境监测部门在24小时内拿出全面的、具体数据来，但有些项目我们的现有设备还无法检测，有些污染物的监测数据在24小时之内拿不出来。无法鉴定、鉴定不全导致证据环节的缺失，不利于打击环境违法犯罪。对于大气污染而言，监测、检测的能力建设问题显得尤为突出。”
山西省人大代表、山西隆鑫律师事务所副主任秦峰则从社会协同治理的角度提出了自己的观点。“过去对于大气污染防治一直有个误区，就是更加强调污染治理，而且仅仅依靠行政部门和行政手段。一旦行政部门不作为或者无法作为，就没有了后续的救济渠道。”秦峰说，从2013年开始，全国各地相继设立了200余家环保法庭，但基本上门可罗雀，究其原因，主要是由于证据审查困难导致法院有畏难情绪，不愿立案、审理。“大气污染是一个系统问题，需要立法、行政、司法、公民配合行动，从事前、事中、事后进行全面的监控。社会公众也必须了解，大气污染治理是长期的、艰巨的过程，不可能立竿见影。”
此外，提高大气污染的处罚力度，提高罚款的限额，使之与企业的生产利润相匹配；实施按日计罚制度，不设上限；举证责任倒置，要求涉嫌污染的企业举证等，也都是社会各界针对大气污染防治法修改提出的意见和建议。
目前，大气污染防治法的修订工作已经被列入全国人大常委会今年的立法计划，社会各界也都希望看到一部完善的、能够推动大气污染防治工作的法律出台。
《 人民日报 》（ 2014年08月20日 17 版）
