环境治理转型的新契机
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◆张炳淳
环境保护作为政府的基本公共职能，已成为国家现代治理体系的重要组成部分。目前，环境问题呈现敏感性、复杂性、重叠性等特点，环境治理工作压力巨大，仅仅依靠传统的环境监管模式，已经无法实现以改善环境质量为目标导向的环境保护转型的要求。环境保护已经从传统环境管理迈向现代环境治理的新时代。
传统环境管理向现代环境治理的转型必须实现3点：一是由政府主导型的环境一元治理结构迈向由政府、市场和社会构成的环境利益集合体。二是由重视环境保护的强制型手段，迈向强调通过利益诱导机制、重视引导公众参与等手段来保护环境。三是由认识上侧重于生态环境自然属性的保护，转变为侧重于环境治理的社会属性，重视人们对生态环境的认知、参与环境决策的权利等。
要实现上述转变，必须在法律上确立透明的环境信息公开机制、开放的环境决策机制、多元的环境监督主体和广泛的公众参与途径。新修订的《环境保护法》在这些方面做出了详细规定，尤其专门设置了信息公开和公众参与的章节，这必将有力推动多元共治的现代环境治理体系形成。
首先，新修订的《环境保护法》明确了信息公开机制。这标志着公民环境知情权的确立，环境信息公开成为政府特别是环保部门的一般性义务。例如，第53条规定：“公民、法人和其他社会组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。”这表述了一个完整的公民程序性环境权利体系，标志着政府环境信息公开从义务性表述向公民权利性表述的转换，标志着新修订的《环境保护法》从义务意识向权利意识、从义务本位向权利本位的转变。
环境知情权、参与权和监督权的确立是一个逻辑上不断递进的过程，拥有知情权才能更好地参与到环境保护和环境决策中来，只有参与到其中才能对相关情况进行监督。因此，第53条也对政府相应地设定了三大义务，即环境信息公开义务、提供公众参与环境保护决策和环境保护活动途径的义务、接受社会监督的义务。
其次，新修订的《环境保护法》明确了公众参与环境保护的方式、举报监督机制和公益诉讼制度。
一是在第56条中明确了公众参与环境影响评价。环境影响评价是是预防环境污染和生态破坏的最有效手段，让公众参与环评是实现公众环境参与权的有效途径。新修订的《环境保护法》第56条在《环境影响评价法》的基础上做了3方面推进：由过去的报批前征求公众意见改为编制时征求意见；在征求意见的对象上由“有关公众”明确为“可能受影响的公众”；对公众参与的程度加以明确，要求应当充分征求公众意见。
二是在第57条中明确了公众举报机制。举报是公众参与环境保护、实施监督权的有效手段，是公众对环境保护行为、环境现状等发表意见、表达诉求的过程，既属于公众参与的范畴，也是环境保护社会监督的重要形式。第57条规定一方面明确了对污染环境或者破坏生态行为的监督，另一方面，对政府及其环境监管的各个部门未尽到监管职责的违法行政行为和不作为行为进行监督。这为公众参与发现环境违法行为、违法行政行为等提供了直接依据，同时，也赋予了公众基本的监督权，必将会对政府及其环境监管部门产生一定威慑力，使环境保护进入多元互动和多元合作时代，使政府的行政行为更有效、有序。
三是在第58条中确立了公益诉讼制度。从这一规定可以看出，环境公益诉讼主要是针对破坏生态环境而造成社会环境公共利益受损的行为，其虽然属于一种民事诉讼，但一方面拓展了公众参与的途径，另一方面，在诉讼中可能使政府或者环境相关管理部门成为诉讼中的第三人，给环境管理部门造成舆论上或社会上的压力和负面影响。
作者单位：陕西省西安市环境保护局
