苏州市生态补偿条例出台
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苏州坐落于太湖之滨，拥有太湖四分之三的水域面积，城内河道纵横，被誉为“东方威尼斯”，有着独特的生态环境。 资料图片
中国环境报记者闫艳
江苏省苏州市将多年来生态补偿工作的实践和经验，上升为地方性法规，出台《苏州市生态补偿条例》（以下简称《条例》），为苏州市生态补偿机制的规范运作提供了法律依据。
《条例》填补了国内生态补偿立法方面的空白，在生态补偿机制的法律化、规范化、制度化建设方面起到示范、引领、推动作用。《条例》自2014年10月1日起正式施行。
《条例》共24条，对适用范围、补偿原则、政府职责、补偿范围、补偿对象、补偿标准、审核程序等内容进行了规定。
财政转移支付进行生态补偿
对因承担生态环境保护责任使经济发展受到一定限制的区域内的有关组织和个人给予补偿
“目前，对生态补偿的适用范围尚无统一、权威的认定，但大体集中在3个方面：一是对生态保护区域投入的保护成本和生态系统服务价值的补偿；二是按照“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费”的原则，由生态环境破坏者向受害者赔偿的生态补偿制度；三是通过财政转移支付，对因承担生态环境保护责任，使经济发展受到限制的区域的组织和个人给予补偿。由于财政管理体制和地方财力的实际情况，前两种范围在一个地方难以单独实施。”苏州市人大法工委副主任陈雪珍告诉记者。
因此，《条例》规定的适用范围，主要是对因承担生态环境保护责任，使经济发展受到了一定限制的区域内的有关组织和个人，通过财政转移支付的方式进行补偿。
同时，《条例》也为不断完善政府对生态补偿的调控手段和政策措施、充分发挥市场机制作用、动员全社会积极参与生态补偿活动预留了空间，比如第六条就明确规定了多元化生态补偿机制，建立区域、流域等生态补偿制度。
成熟一个补偿一个
确立生态补偿范围，坚持总结实践、突出重点、量力而行的原则
据陈雪珍介绍，确立生态补偿范围坚持总结实践、突出重点、量力而行的原则。
《条例》第八条列举了水稻田、生态公益林、重要湿地、集中式饮用水水源保护区、风景名胜区等5种补偿类型，其中重要湿地、集中式饮用水水源保护区、风景名胜区是《苏州市湿地保护条例》、《苏州市阳澄湖水源水质保护条例》、《苏州市风景名胜区条例》规定要实施生态补偿的范围，而且3年多来苏州对前4种补偿范围已经实施或部分实施。
同时，本着财力增加逐步推进、成熟一个补偿一个的原则，《条例》第八条第一款第六项规定，市、县级市（区）政府可以确定其他区域作为新的补偿范围。
可建立补偿资金统筹制度
体现权责一致、公平合理的补偿原则
苏州市通过多年实施生态补偿后发现，区域间存在生态补偿平衡问题。
比如，苏州各地保护“四个百万亩”面积差距较大，保护面积越大，承担资金就越多，还有个别县级市额外承担了别的县级市饮用水取水口的保护任务，只靠区域内补偿，不能很好地体现生态补偿权责一致、公平合理的原则。
因此，《条例》也为苏州市实行全市生态补偿资金统筹预留了条款，较好地解决了区域内的直接生态补偿问题。
比如第十一条规定，生态补偿范围位于县级市的，生态补偿资金由县级市人民政府承担。生态补偿范围位于市区的，生态补偿资金根据市人民政府确定的比例由市、区人民政府分担；区人民政府扩大生态补偿范围或者提高补偿标准的，由区人民政府承担。国家和江苏省对生态补偿资金承担方式另有规定的，从其规定。条件具备时，苏州市人民政府应当建立全市生态补偿资金统筹制度。
从使用程序上加大对资金的监管力度
资金拨付和使用情况应定期审计并向社会公开
“生态补偿资金的使用，一方面要实现对承担生态保护责任的有关组织和个人的补偿功能，另一方面也要实现对生态环境的保护功能。”陈雪珍介绍说。
关于生态补偿资金的使用，《条例》第十六条规定，生态补偿资金应当用于维护生态环境、发展生态经济、补偿集体经济组织成员等。市、县级市（区）、镇人民政府（街道办事处）不得因生态补偿的实施，取消或者减少对生态补偿对象的其他财政投入。
同时，《条例》第十七条从程序上加大了资金使用监管力度。村（居）民委员会应当拟定生态补偿资金使用方案，经村（居）民会议或者村（居）民代表会议审议通过，并向全体村（居）民公示后组织实施。村（居）民委员会应当将生态补偿资金使用情况向全体村（居）民公示，并定期向镇人民政府（街道办事处）书面报告。镇人民政府（街道办事处）和其他组织应当按照市、县级市（区）财政部门的要求，及时报告生态补偿资金的使用情况。财政部门应当建立健全生态补偿信息公开、绩效评估制度，规范会计核算和档案管理，监督生态补偿资金的拨付和使用。审计部门应当定期对生态补偿资金拨付和使用情况进行审计，并将审计结果向社会公开。
此外，《条例》第二十条第二款还规定，生态补偿对象因破坏生态环境受到有关部门处罚的，两年内不得获得生态补偿资金。
同时，《条例》规定，苏州市财政部门应当会同相关部门制定生态补偿标准，报苏州市人民政府批准后公布实施。生态补偿标准一般3年调整一次。苏州市财政部门应当会同有关部门自《条例》施行之日起一年内，制定生态补偿实施细则，报苏州市人民政府批准后实施。
苏州生态补偿工作大事记
■2010年1月
苏州市第十四届人民代表大会第三次会议明确提出建立健全生态补偿机制，出台生态补偿办法，具体落实相关政策措施并组织试点。逐步对饮用水水源地保护区、自然保护区、重要生态功能区实行生态补偿。
■2010年4月
苏州市十四届人大常委会第十七次会议将“尽快制定实施生态补偿办法”代表议案交苏州市政府组织实施。
■2010年7月
苏州市委市政府出台《关于建立生态补偿机制的意见（试行）》。苏州在全国率先建立生态补偿机制。
《意见》对因保护和恢复生态环境及其功能，经济发展受到限制的地区给予生态补偿，并明确了生态补偿“补给谁、谁来补、补什么、怎么补、补多少”的问题，逐步优化乡镇财政体制，完善财政投入机制，健全生态环境保护治理机制。
■2010年10月
苏州市财政、规划、水利、农委、环保、国土六部门联合出台了《苏州市生态补偿专项资金管理暂行办法》，规范和加强生态补偿专项资金的拨付、使用和管理，提高资金使用效益，建立有利于生态环境建设、保护的长效激励机制。
■2011年至2012年
苏州市人大常委会连续两年将“关于进一步完善生态补偿机制的建议”确定为重点督办的代表建议进行重点督办。苏州市审计部门专门将生态补偿政策执行和资金管理情况作为重大事项进行了专题审计。
■2013年1月
苏州市第十五届人民代表大会第二次会议进一步提出“要完善生态补偿机制，拓宽范围，提高标准，实现生态补偿的扩面提质，加强生态补偿资金的监督和管理，保证生态补偿资金专款专用。要建立体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度，探索建立区域之间的补偿机制。要加大生态文明建设的财政投入和政策支持力度，确保公共财政投入生态文明建设的总量、增量和比重持续提高”。
■2013年3月
苏州市政府对生态补偿政策进行了优化调整，采取分类、分档的办法，细化、提高水源地村、生态湿地村生态补偿标准。
对生态湿地村从原来的每村50万元，调整为每村60万元、80万元、100万元3个档次进行补偿；对水源地村从原来的每村100万元，调整为每村100万元、120万元、140万元3个档次进行补偿。对县级以上生态公益林补偿标准从100元/亩提高到150元/亩。
■2013年初
苏州市人大常委会把《苏州市生态补偿条例》列入年度立法计划。
■2014年4月
苏州市十五届人大常委会第十三次会议审议通过《苏州市生态补偿条例》。条例将报江苏省人大常委会批准后施行。
