2005年财政部用中石油集团上缴的所得税中的100亿元弥补中石化集团炼油亏损的做法到底对不对？

今天，审计署审计长在向全国人大常委会报告2005年中央预算执行情况时说，这种暗抵收入的做法违反了“收支两条线”原则，缩小了中央财政收支规模，财政部应通过财政支出的方式安排这部分资金。

财政部和国家发改委，一个管中央预算，一个管国家的投资项目，可以说是管理国家“钱袋子”的两个核心部门。2005年他们的管理水平如何？

今天，审计署审计长李金华向全国人大常委会提交的《2005年中央预算执行的审计报告》中，第一部分就把关注点放在了两部委管理国家“钱袋子”的水平上。而提及财政部用中石油上缴所得税补贴中石化的做法，不过是今天审计长对两部门中央预算管理水平的一部分描述。

今天的这份审计报告，也是《审计法》实施以来，审计署第十一次对中央预算执行情况进行审计。

去年213名官员受处分

审计报告透露，上一年的整改情况是：2005年审计38个中央部门查出的问题已有95%得到纠正。通过整改，有关部门、单位上缴财政各项资金11.83亿元，追回和归还被挤占挪用的资金41.64亿元，拨付使用被滞留闲置的资金117.62亿元；有213人受到党纪政纪处分，76人被依法逮捕、起诉或判刑。

稳健的财政政策下还存在5个问题

李金华说，审计结果表明，2005年，财政部实施以“控制赤字、调整结构、推进改革、增收节支”为主要内容的稳健的财政政策，充分发挥中央财政的宏观调控作用，减少赤字，压缩国债项目资金规模，调整国债项目资金的使用结构和投向，综合运用税收、补贴、转移支付等多种政策手段，加强对农业等经济社会发展薄弱环节的投入，保证了重点领域的资金需求，但审计也发现五个方面的问题：

——2005年，财政部从中国石油天然气集团公司上缴的所得税中退库100亿元，弥补中国石油化工集团公司炼油项目亏损。这种暗抵收入的做法违反了“收支两条线”原则，缩小了中央财政收支规模。

——财政部2006年3月向十届全国人大四次会议报告2005年度中央预算执行情况时，少报一项政府性基金2004年底结余21.12亿元，2005年收入5.06亿元、支出2.57亿元，年底结余23.61亿元。不符合预算法实施条例关于“经国务院批准设立的专用基金应当实行预算管理”的规定。

——2005年，财政部在政府性基金自身的收入能够满足支出需要的情况下，仍从预算内安排15亿元。这一做法不利于提高基金的使用效益。

——2005年，中国信达资产管理公司在处置一笔不良贷款时，财政部在其实际发生费用4552万元的情况下，同意其按回收现金8.54亿元的18%提取委托手续费1.54亿元。这一提取比例是信达公司实际费用率5.29%的3.4倍，是2005年财政部下达该公司考核费用率6.21%的2.89倍。

——2005年，财政部批准中国中信集团公司按上年税后可供分配利润17.54亿元的39%，提取公益金6.84亿元，不符合公司法关于法定公益金按税后利润的5%至10%提取的规定，导致该公司多提公益金5.09亿元。

239个中央转移支付项目41个内容重复2005年，中央财政综合运用多种手段，加大对地方特别是中西部地区的支持力度，进一步加强了转移支付资金管理，改善了转移支付结构。与上年相比，财力性转移支付和专项转移支付都有较大增长，但审计调查也发现中央补助地方支出存在部分项目设置交叉重复等问题：

——地方财政对中央税收返还和补助收入预算编报不完整。按照预算法的规定，省级政府应将中央财政对该地区的税收返还和补助收入全部编入本级预算，但据对20个省(区、市)的审计调查，2005年，这些省(区、市)本级预算共编报中央税收返还和补助收入3444.27亿元，仅为中央实际补助7733.65亿元的44.5%。

——部分专项转移支付项目设置交叉重复、分配制度不够完善、资金投向较为分散。目前参与中央转移支付资金分配的部门多达37个。

据不完全统计，2005年中央财政分配的239项专项转移支付项目中，有41项存在内容交叉重复的问题，涉及资金156.37亿元；有65项没有管理办法或管理办法未公开，涉及资金705.89亿元，占专项转移支付资金总额的20%。按项目分配的专项转移支付有71项(不包括预算内基本建设和国债投资项目)，涉及资金545.55亿元，具体分配到44149个项目，其中10万元以下的项目8825个，平均每个项目4.36万元。

——2005年，15个中央部门在部门预算中共安排中央补助地方支出383.69亿元。这种由中央主管部门对口下达补助地方资金的做法，打乱了正常的预算管理级次和资金分配渠道，造成中央财政本级预算支出和补助地方预算支出不真实，不利于地方政府的管理和人大的监督。一些资金名义上是专项转移支付，实际用作部门经费或系统内经费补助。

1574亿元中央财政建设资金背后的7个问题

2005年，国家发改委组织实施十届全国人大三次会议审议通过的国民经济和社会发展计划，组织分配5项共1574.76亿元中央政府财政性建设资金，这些资金在农业及农业基础设施建设、公共卫生、基础教育、生态环境建设、西部大开发、东北老工业基地调整和改造等领域发挥了积极作用，这次审计发现了中央政府投资管理中存在的7个问题：

——至2005年底，尚有国债资金234.54亿元没有安排下达或投入使用，占当年可安排国债投资的20.1%，这类做法影响了国债投资的预期效益，也增加了国家的债务成本。

——对354.4亿元中央预算内投资，国家发改委年初下达计划267.37亿元，扣除其中含有的可行性研究报告尚未批复和“打捆”项目22.98亿元，以及未细化的投资1.67亿元，实际落实到项目242.72亿元，占当年中央预算内投资的68%，未达到“有预算二次分配权的单位年初下达预算要达到当年预算75%以上”的要求。

——在“淮北大堤除险加固工程”等5个项目的可行性研究报告、“淮河干流上中游河道整治及堤防加固工程”等5个项目的初步设计尚未得到批复的情况下，国家发改委下达中央预算内投资计划10.9亿元，不符合国家关于基本建设程序的规定。

——2005年10月，国家发改委在下达煤矿安全改造项目投资计划时，对财政部已拨付关闭破产补助38.33亿元的10个资源枯竭型关闭破产煤矿，安排安全改造资金2741万元。对政策性关闭破产煤矿，不应再安排安全改造资金。

——部分补助地方投资项目还存在额度较小，不利于更好地发挥中央政府投资效益的问题。

——部分专项投资存在内容交叉，资金多头审批安排的现象。2005年，国家发改委、交通部分别使用“中央预算内投资”、“国债投资”、“车购税”和“以工代赈”等资金263.3亿元，安排“县际和农村公路改造”、“通达工程”、“乡村公路”等6项专项投资，这些专项均涉及农村公路建设，内容相近，资金多头下达。

国家发改委内部有些业务司在专项投资设置上也存在不整合、内容交叉，甚至重复安排投资计划的现象。如2005年，国家发改委社会司分别安排了4项涉及农村医疗的专项投资计划。对齐齐哈尔二机床集团公司的“大重型数控铣镗床”项目，国家发改委两个业务司重复安排国债资金补助。

——去年中央预算执行审计中曾发现，国家发改委到2004年底才下达“优质粮产业工程”、“动物防疫体系工程”当年国债投资计划。从今年审计情况看，这一问题仍未得到解决。

既有体制原因也有管理原因

李金华分析说，中央预算管理中存在上述问题，既有财政体制、投资体制改革不到位的影响，也有管理不严格、制度不落实的因素。

从管理层面看，有些资金分配缺乏科学、合理的标准和依据，还存在一些不够公正、公平的问题；预算编制和计划安排比较粗放，公开透明度比较低，导致执行过程中随意性比较大，不利于增强自我约束、加强外部监督。

从体制层面看，中央和地方政府事权划分还不够明晰，转移支付和投资项目设置目标还不够明确，部门之间职能交叉、安排的项目内容重复，加上中央财政统得过细，在预算管理级次多、资金链条长、信息不对称的情况下，影响中央预算资金的科学使用。本报北京6月27日电