2014年如何实施合理的预算制度和转移支付制度？
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一、关于实施全面规范、公开透明的预算制度
预算体制是国家预算编制、执行、决算以及实施预算监督的制度依据和法律依据，是财政管理的主导环节。近年来，随着部门预算管理改革深入推进，九十多个部门公开“三公”经费，各级政府财政预算决算逐步对社会公开，我国预算管理制度改革取得了积极进展。但要看到，我国预算管理制度的完整性、科学性、有效性和透明度不够，预算管理偏重收支平衡状态，支出预算约束偏软，不利于依法治税和人大监督。预算编制科学完整、预算执行规范有效、预算监督公开透明，三者有机衔接、相互制衡，是现代预算管理制度的核心内容。改革预算管理制度，是深入推进财税体制改革的重要突破口。
推进预算管理制度改革，今年的重点是：（1）实行全口径预算管理。即所有的政府收支都要纳入预算管理，这是健全预算管理制度的基础性环节。近年来，政府收支以不同形式全部纳入预算，同时科学界定公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的收支范围和口径，基本实现全口径预算。要继续推动建立定位清晰、分工明确的政府预算体系。明确公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的支出范围和重点，加强统筹协调，避免交叉重复。建立将政府性基金中应统筹使用资金调入公共财政预算的机制。进一步加大国有资本经营预算资金调入公共财政预算的力度，完善国有资本经营预算。加强社会保险基金预算管理，做好资金结余的保值增值工作，在精算平衡的基础上研究社会保险基金预算的可持续性问题。（2）推进预算公开，打造阳光财政。要深入推进政府和部门预算决算公开。细化公开项目，政府预决算要逐步公开到支出功能分类的项级科目，转移支付预算公开到具体项目。中央和地方所有使用财政拨款的部门均应公开本部门预决算。所有财政拨款的“三公经费”都要公开，让群众看明白、能监督。（3）改进年度预算控制方式。根据现行预算法相关规定，目前我国预算审批包括收入、支出和收支平衡三个方面内容，但核心是收支平衡，而不是支出规模与政策，这在客观上容易带来预算执行“顺周期”问题。经济下行时，为了完成收入任务，可能收“过头税”，造成经济“雪上加霜”；经济过热时，完成收入任务后又容易搞“藏富于民”，该收不收，造成经济“热上加热”。既不利于依法治税，也会影响政府逆周期调控政策效果。审核预算的重点应由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。收入预算应从约束性转向预期性，弱化对收入预算的考核，促进税收依法征管。（4）建立跨年度预算平衡机制。中央公共财政预算因政策需要可编列赤字，在政策调整后可分年弥补。预算执行中若出现超收，原则上用于消减赤字、化解政府债务、补充预算稳定调节基金、消减支出或增列赤字并在经全国人大审定的国债余额内发债平衡。预算执行中原则上不出台新的增支政策。地方财政预算不能编列赤字，执行中如果出现短收，通过调入预算稳定调节基金或消减支出解决；如需发行短期债平衡当年赤字，需通过规范办法给予授权，并在下一年度预算中予以弥补。为确保财政的可持续，全国年度总赤字规模应设置一定的警戒线。为实现跨年度预算平衡，应抓紧研究实行中期财政规划管理，增强财政政策的前瞻性和财政可持续性。（5）清理规范重点支出挂钩机制。目前与财政收支增幅或生产总值挂钩的重点支出，涉及教育、科技、农业、文化、医疗卫生、社保、计划生育等7类。支出挂钩机制在特定发展阶段为上述领域事业发展发挥了积极作用，但也不可避免地导致财政支出结构固化僵化，肢解了各级政府预算安排，加大了政府统筹安排财力的难度，不符合社会事业发展规律，也是造成专项转移支付过多、预算管理无法全面公开、资金投入重复低效的重要原因。各级财政部门要实事求是地推进清理规范工作，并继续把这些领域作为重点予以优先安排，确保有关事业发展的正常投入。
二、关于完善转移支付制度
分税制实行以后，为了平衡地区间财力差距，我国逐步建立了政府间转移支付制度，但由于地区之间差距悬殊，政府职能转变不到位，项目繁杂，规模过大，资金分散，配套过多，转移支付制度亟待完善。中央对地方政府的转移支付是政府间财政关系的核心内容。转移支付制度分为一般性转移支付和专项转移支付两种类型。前者主要是解决基本公共服务均等化问题，后者主要解决外部性、中央地方共同支出责任以及实现中央特定目标等问题。改革的任务主要是：（1）完善一般性转移支付的稳定增长机制。增加一般性转移支付规模和比例，更好发挥地方政府贴近基层、就近管理的优势，促进地区间财力均衡，重点增加对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付。中央出台减收增支政策形成的地方财力缺口，原则上通过一般性转移支付调节。（2）清理整合规范专项转移支付项目。大幅度减少转移支付项目，清理压缩、归并重复交叉的项目，今年要将专项转移项目数由2013年的220个减少到150个左右，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套，严格控制引导类、救济类、应急类专项，对保留的专项进行甄别，属于地方事务且数额相对固定的项目，划入一般性转移支付，并根据经济社会发展及时清理专项转移支付项目，避免专项转移支付财力化倾向。（3）完善省以下转移支付制度建设。目前中央转移支付补助只分到省一级，大部分资金需求却在市县级，必须进一步完善省以下财政管理体制，建立省对下转移支付分配体系。促进省级政府加大对下一般转移支付力度，逐步形成合力的纵向与横向财力布局，提高基层政府行使职能的财力保障制度。（4）建立监督评价体系，促进转移支付制度规范化、法制化。对转移支付资金进行跟踪问效，加强审计监督，对效果进行评估。由于转移支付关系到国家财力在各级政府间流动，是一项涉及面广、政策性强的再分配形式，世界各国都很重视转移支付制度的规范化和法制化。十分必要对我国转移支付制度从形式到内容以法律形式加以规范，赋予这项制度的法律权威性，保障其正常运行，克服随意性，以提高政府整体公共服务水平。（向东）（来源：国研室）