新型城镇化“三个1亿人”指的是什么?

2014年03月21日09:49 | 中国发展门户网 www.chinagate.cn | 给编辑写信 字号:T|T
关键词: 政府工作报告 城镇化  农业人口 社会保障

2014年政府工作报告解读    学习问答

城镇化是现代化的必由之路。中国的城镇化是世界上规模最大的城镇化,与发达国家相比在时间上呈明显的“压缩型”,我国要在更短时间内走过发达国家城镇化走过的路,已经遇到和可能遇到的挑战会更多,必须从中国的国情出发,尊重城镇化的自身规律,走新型城镇化道路。

新型城镇化的核心在以人为本,实现经济社会一系列由“乡”到“城”的转变,通过发展经济、扩大就业、鼓励创业、完善社会保障、增进公共服务、促进公平正义等途径,建设成果共享、和谐包容、富有活力的城镇。新型城镇化应放在四化同步的大格局中来推进,以工业化为主动力,以城镇化为大平台,以农业现代化为根本支撑,以信息化为融合器。新型城镇化重在提升质量,以城市群为主体形态,促进大中小城市和小城镇协调发展,优化城市内部空间功能,创新城市管理,防治交通拥堵等城市病。新型城镇化必须彰显生态文明,大力治理雾霾,加强污水、垃圾处理设施建设,建设绿色城市,创造宜居环境。新型城镇化应高度重视城镇的“灵魂”,保护历史文化,打造个性名片,使城镇更加多姿多彩。

城镇化本身极其复杂,新型城镇化又提出了许多新任务,在这种情况下,应当找准牵一发而动全身的关键环节,着重发力。现阶段,我国发展中涉及人口最多的问题主要有三个,也就是城乡发展差距、区域发展不平衡和城市内部二元结构:从城乡看,按户籍算2/3左右的人口在农村;从区域看,接近2/3的人口居住在中西部地区;从城市内部看,大量农民工长期融入不了城镇,不少群众居住在棚户区,加起来约占一半左右的城镇常住人口。这三大问题是新型城镇化过程中必须解决的重大课题。对解决这三大问题,群众的呼声高,各方面也有共识,应当重点推进。《报告》强调,今后一个时期,应着重解决现有“三个1亿人”的问题,也就是促进约1亿农业转移人口落户城镇,改造约1亿人口居住的城镇棚户区和城中村,引导约1亿人口在中西部地区就近城镇化。

一、推进农业转移人口市民化

这是新型城镇化不可回避、首当其冲的任务。在现有城镇常住人口中,有2.39亿农民工及其家属。如此庞大的人口长期处于“两栖”状态,在城乡之间钟摆式大规模流动,这不符合社会和谐稳定和公平正义的要求,不利于内需潜力的释放,也影响了“三农”问题的根本解决。

中央确定,到2020年使1亿左右长期进城务工经商的农业转移人口在城镇落户。这是必要的,也是可能的。从主观意愿看,据调查,70%左右的农业转移人口愿意落户城镇,这意味着目前的农业转移人口中,约1.6亿人想在城镇落户。从客观因素看,2012年约7200万农业转移人口是举家迁徙、或者在流入地居住年限超过5年,具备在城镇落户的能力,到2020年这一群体累计会超过1.2亿人。从政策因素看,2012年全国户口“农转非”人口数量已达894万人,今后几年随着差别化户籍制度改革力度的加大,每年会有更多人口实现户口的“农转非”。当然,未来几年农业转移人口还会继续增加,扣除今后几年落户城镇的约1亿人口,到2020年未落户城镇的农业转移人口估计仍有2.15亿人。

近年来,各地围绕户籍管理制度改革进行了积极探索,积累了不少经验。从目前情况看,小城市和小城镇的户籍放得比较开,不少中等城市也做了比较多的工作,现在问题的焦点和难点在像北京、上海这样的特大城市。推进户籍制度改革,要按城镇人口的不同规模,实行差别化的落户政策。总的原则是:小城市和小城镇全面放开,不再设置其他门槛;中等城市有序放开,大城市合理放宽,这两类城市可以设置城镇社会保险参加年限等要求;特大城市严格控制人口规模,可采取积分制等方式设置阶梯式落户通道。各类城镇应根据综合承载能力制定具体的落户标准,并向社会公布,引导农民工落户预期和选择。与此同时,对未落户城镇的农业转移人口,推行居住证制度,让义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房等基本公共服务逐步向城镇常住人口全覆盖。今年,要使更多进城务工人员随迁子女纳入城镇教育、实现异地升学,实施好农民工职业技能提升计划。

二、加快棚户区、城中村改造

这是化解城市内部二元结构矛盾必须啃的“硬骨头”,关系民生的改善,关系经济社会的发展,也关系新型城镇化的水平和质量。据调查,目前全国城市和建制镇中,各类棚户区、危房以及没有管道自来水、没有厨房厕所的不成套住房,还有4000多万户,涉及约1亿人口。值得关注的是,一些城市还有不少城中村,成千上万外来人口集中居住在那里,许多还是大学毕业生。这些人是城市大家庭的成员,城市的发展离不开他们,应创造条件改善他们的居住状况。今年,全国各类棚户区改造要开工470万套以上,这是中央强调务必兑现的硬承诺。

推进棚户区改造,拓展资金渠道是关键。中央财政将继续加大对地方的补贴,国家财政性建设资金也将向这方面倾斜、支持建设相关配套设施。地方也应增加财政投入,同时落实好税费减免等政策。最重要的是创新投融资机制,完善政策性融资,为棚改提供更加稳定、成本适当的资金支持。还要确保工程质量安全、供给及时有效。棚户区改造的配套设施要及时跟上,使群众愿意入住、能够及时入住。

三、注重中西部地区城镇化

目前,东部地区城镇化率已超过62%,中部、西部地区分别只有49%和45%左右,中西部城镇化进程明显滞后。无论是促进区域协调发展、全面建成小康社会、实现现代化,还是增进各族群众福祉、巩固民族团结、维护国家安全,都需要加快中西部地区城镇化步伐,带动中西部地区尽快发展起来。

未来一段时期,引导约1亿人口在中西部地区就近城镇化,是可行的。据调查监测,2012年中西部地区农民工总量为1.5亿人,其中约9000万人在中西部地区务工,约6000万人跨区域到东部地区务工。目前,部分农民工从东部返回中西部创业就业已成趋势,2012年已达727万人。从现在起到2020年,中西部通过本地区城镇化和产业发展,至少可以吸引4000万已在东部城镇务工的农民工返回中西部城镇就业定居。与此同时,可以创造条件解决约6000万已在中西部城镇农民工的稳定就业、稳定居住和公共服务改善等问题,两项合计约1亿人。当然,中西部地区在新型城镇化过程中,还会新吸纳一批农业转移人口。

中西部地区的城镇化,应按照国家主体功能区规划,有序推进重点区域开发,推进城市群、城镇化区域发展,形成新的增长极。同时,加快发展中小城市,发展一大批有特色的小城镇,使之成为区域发展的节点、城乡连接的纽带。

产业是城镇化的“火车头”。现在,东部地区产业呈加快转移之势,中西部地区可以大有作为,通过深化改革开放,创造好的环境,搭建好的产业承接平台。当然,应当承接有市场、有效益的产业,在产业发展中应保护好生态环境、保护好耕地资源。

基础设施是城镇化的基本支撑。国家将加快中西部地区铁路、骨干公路、重大水利工程建设,加强民航、水运、油气管道和输电通道等工程建设。中西部地区则需搞好配套设施建设,共同努力,把基础设施提升上去,为发展增强后劲。

解决好现有“三个1亿人”的问题,必须充分释放改革的红利,在户籍、土地、社会保障和社会管理、城镇建设政策性融资等方面,找准切入点,加快制度创新。按照中央要求,今年各省(区、市)选择若干市县和建制镇开展新型城镇化试点,重点在农业转移人口市民化成本分担机制、多元化可持续的城镇化投融资机制、改革完善农村宅基地制度等方面进行探索。(陈祖新)(来源:国研室)

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