据媒体报道，“十一五”期间，广东境内公路建设将尝试“农民土地使用权作价入股”（以下简称土地入股）的用地方式，韶赣（韶关至江西赣州）高速和莞惠（东莞至惠州）高速的东莞段已被纳入首批试点。这件事引起了社会的广泛关注，今年两会上也成为代表委员热议的话题。根据已掌握的情况和资料，我们认为，在当前条件下，对高速公路建设采取土地入股方式应持慎重态度。

“国外有很多是采用入股方式”的说法不实

近年来，我们在研究征地制度改革问题的过程中，对加拿大、美国、英国、法国、德国等西方发达国家和日、韩等亚洲国家的征地制度进行过比较研究，从我们掌握的材料看，各国政府获得公益性用地，基本上都采用现金补偿的方式，补偿标准主要是当时或规定年份的土地市场价格。

从非现金补偿方式看，主要有两类：

一类是替代地或代偿地补偿，如日本的征地补偿方式，除现金补偿外，还有替代地补偿（包括耕地开发、宅地开发，即在土地被征用人的要求下，土地需用人另造耕地或宅地以代替部分或全部的补偿金）。德国征地补偿也有类似的做法，称为代偿地或代偿权利的补偿。

另一类是债券补偿，如在韩国，根据《土地征用法》的规定，如果土地征用项目人是国家、地方公共团体、土地公社及由总统指定的政府投资机构（如道路公社等）时，在土地所有权人愿意或当事人不在的情况下，其征地补偿金1亿元以上的部分可以采用债券的形式进行补偿，一般债券的偿还期限在5年以内，其利率也高于债券发行时的一年期定期储蓄利率。

以土地权利作价入股，代替征地补偿的做法，在国外并不多见。我们认为，一个重要的因素是，很多国家是在公共利益范畴内行使征地权的，而公共利益大都属非盈利性建设，因此以土地入股并获取投资收益的行为也就自然很少了。

针对“国外有很多是采用入股方式”的说法，我们最近通过亚洲开发银行、世界银行等国际组织及其联络的征地移民专家进行了广泛的咨询，得到的回答也是否定的。与此相关的是另一种情况，即近年来，在加拿大、法国、巴西、挪威等国，有一些水利水电建设项目在按照常规完成了征地补偿、移民安置之外，还采取电价优惠、财政转移支付、入股合作经营、建立信托基金等方式，尝试让项目所在地受影响的社区分享项目的收益。当然，这些做法与征地补偿并没有直接的关系。

我国近代“土地入股”并非不给现金补偿

我国近代基础设施建设征地中有不少是采取非现金方式补偿的。

清朝末年，随着西方先进技术和管理方式的引进，我国基础设施建设方兴未艾，用地方式也多种多样，如土地征收、土地租赁、土地债券、土地入股等。土地所有者可以根据各自的情况自主选择。例如，在1908年《津浦铁路商股有限公司招股章程》中就提出，“此路所经土地，倘该业主有愿入股不领地价者，请督办大臣折合银数，知照公司，付给股票，权利与银股同”。

民国时期，国民政府制定政策，对因兴修铁道或水利区内需征收土地作了规定。兴修铁道或水利区内，因公务需要或整理耕地调剂分配而征收土地，按下列规定办理：被征收土地，系自耕自住，而该户总地价在300元内，以国币补偿至100元为限，其余部分以土地债券补偿；如非自耕或自住者，或虽系自耕自住者，而该户总地价超过300元者，一律以土地债券补偿。只有老弱孤寡凭此生活者，依前款酌增国币补偿。

可见，对于以土地为生的被征地者的补偿，是在一定数量的现金补偿基础上，加上债券补偿。

上海青浦区试点的得与失

自1999年以来，国内非农建设征地的补偿方式以现金方式（货币安置）为主，大部分地方将补偿款直接发给被征地农民集体和个人，有的地方将部分或全部安置补助费用于给被征地农民购买社会保险。

据国土资源部2002年的典型调查，在基础设施建设项目征地中，约有60%左右的被征地农民是以现金补偿的，而在城市批次征地中，采取现金补偿安置的被征地农民达100%。在现金补偿安置的基础上，部分地区（如经济发达地区、大城市郊区等）还实行留地安置，但一般情况下，留地安置是作为现金补偿安置的补充，其价值并不计入征地补偿标准。

上海青浦区作为国土资源部征地制度改革试点地区之一，曾在2001年进行了高速公路用地合作经营的试点。试点项目是沪青平高速公路青浦段（27公里），具体做法是，由区政府牵头，将沿线所需2800亩土地涉及的镇、村集体经营组织，以集体土地使用权作为资产纽带组成投资公司（简称土地公司），市政投资方与土地公司联合成立股份合作公司，为高速公路项目公司，合作期限为25年，期间项目公司按每年1100元/亩（实际执行的标准是1350元/亩）支付土地合作回报。土地不征用，被征地农民不办理农转非手续，由集体经济组织内部进行土地调整。

从试点的情况看，采取土地合作经营的方式，有效地降低了高速公路建设的前期费用（降低了前期成本12%），但也存在一些难以解决的问题，如：由于土地仍然属集体所有，农民没有转变身份，当集体内部其他土地被征用时，安置的成本将大大增加；合作协议期满之后，土地使用权如何处置还没有明确规定，失地农民的长远利益还将受到影响。因此，该试点仅进行了一年多便宣告结束，有关土地已经办理了征用手续。

自《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国务院28号文件）出台以后，一些地方或投资公司根据文件中“对有稳定收益的项目，农民可以经依法批准的建设用地土地使用权入股”的提法，试图进行基础设施建设用地采用土地入股方式的尝试，主要思路是将按照现行法规测算的征地补偿费用作为入股的资本，项目公司每年按照一定的标准支付投资回报。

然而，从本质上说，这种方式并不是真正意义上的入股，应属于土地租赁，是项目公司每年支付土地租金，实际上是将项目用地的成本费用由一次性支付改变为按年度分期支付。

现阶段，在国内还没有高速公路用地采用土地入股的成功先例。

“土地入股”能保证农民长期受益吗

不少人认为，高速公路采用土地入股方式，可以保证被征地农民长期受益。但我们认为，事情并不是人们想像的那样简单。

第一，被征地农民的近期生计没有着落。以高速公路为例，一般还贷期至少要10年，也就是说，在其运营的前10年，入股的农民很难拿到红利，近期生计将受到较大的影响。有人提出，将农民手中的股份作为优先股，失地后即可按年度获得固定的收益。虽然优先股的设立在理论上是合理的，但我国《公司法》等有关法规对此尚无明确规定，农民享受优先股待遇，难以得到法律的保护。

第二，集体土地使用权作价缺乏依据，极易被低估，导致农民利益受损。以土地入股，必然有集体土地使用权如何作价的问题。目前一般的思路是，将现行法规规定的土地补偿安置费用作为入股的作价依据，这是不妥的。按照现行法规确定的土地补偿安置费用是国家在征收集体所有的土地时给予被征地农民和集体的综合补偿，是以被征收耕地前三年平均年产值为基础确定的，与集体土地使用权价值并不是一回事。国务院28号文件明确规定，参与入股应是经依法批准的建设用地土地使用权，而非以原用途为依据测算的征地补偿费用。在现行法律下，集体土地使用权还不能流转，对其价值的评估缺乏法律和市场的基础。以征地补偿费用作为作价的依据，农民的集体土地使用权价值将被大打折扣。以沪宁高速公路为例，当年征地时补偿标准为4000～5000元/亩，但该高速公路公司上市时，对其土地资产评估的价值为12万元/亩。

第三，持股主体运行难度很大，将导致被征地农民很难得到事先约定的收益。土地入股后，由谁来代表被征地农民行使股东权力？解决好这个问题，对于保障被征地农民的权益至关重要。目前的主要思路是，高速公路用地涉及的村组联合组成投资主体（如土地公司或合作社），注册为公司法人或其他法人。这种组织方式可能比农民个体持股更加有效，但随之而来的问题是，其营业、所得均应交税，加上其他费用，这些运行成本由谁来承担？如果从土地入股的收益中支付，则农民的实际收益就会降低。另一个问题是，按照现行《公司法》等有关法规的规定，公司对外投资不得超过其净资产的50%，如果土地公司以入股土地注册，则最多只能有50%的土地可以投入使用；如果注册时还有其他法人投入资金或资产，其规模至少与入股土地资产总额相等，那么其投资效益从何而来，如果也来自于土地入股的收益，那么即使不考虑公司的运行成本和税收，农民实际获得的收入也会大大降低。

第四，入股土地年收益水平的确定，要求被征地农民具有较高的投资理财素质。在很多情况下，高速公路公司每年支付土地收益的标准具有很大的欺骗性。以中部地区耕地为例，假定按16000元/亩（目前高速公路征地补偿中等偏上水平）作价，每年土地收益定为800元/亩，而农民种植粮食年均收益约500元/亩左右，由此看来，对农民来说，不用种地还能获得比原来更多的收益（增加了300元/亩），显然是合适的。但仔细分析，情况并非如此，按照目前10年期和30年期国债利率计算，如果农民用这16000元钱购买10年期和30年期国债，每年收益分别为696元和736元，虽然低于800元，但国债投资无风险，且利息免税，而股权收益需要交纳20%所得税，税后实际收益只有640元，并且还要承担风险。如此看来，每年800元/亩的收益对农民来说是不够的。用同样的思路来分析高速公路公司的收益情况可以发现，由于不必支付16000元/亩的用地成本，每年支付给农民的钱远比办理银行贷款或民间拆借的利率低得多。在这种情况下，土地入股成了高速公路公司低价融资的捷径！总之，入股土地年收益水平的确定，须经反复权衡、精打细算，才能避免农民利益受损。

第五，维护小股东利益是一个难题。由于征地补偿费用在高速公路建设费用中所占比例很小（据国土资源部2002年的典型调查，当时一般都在5%以下，考虑到近年征地补偿标准有所提高，但据估计也不会超过8%），那么在我国资本市场小股东权益备受侵害问题尚未得到有效解决的背景下，持股农民的权益将难以得到保障。由于农民没有投票权，也不参与公司的日常经营管理，无法建立对大股东的制衡机制，公司存在被大股东操纵的风险，最终有可能导致被征地农民利益受损。

第六，高速公路收费期满后，土地收益没有保障。高速公路收费期满后，公司将不会再向农民支付土地收益，而土地将长期被占用，农民的股权收益变成了无源之水。

不能乐了企业却苦了农民

基于以上分析，我们认为，土地入股方式目前不宜大范围推进，因为土地入股涉及到如何评估作价、如何确定权利主体、如何规范企业组织结构和运行程序等一系列问题，需要有相关的配套政策。国土资源部近期可选择1～2条高速公路，与国家有关部门联合进行试点，摸索经验，完善政策，逐步推开。

要将妥善解决好被征地农民近期生活作为实行土地入股的前提。农民失地后需要一定的现金补偿以解决近期生活。在韩国，征地补偿金1亿元以上的部分才可以采用债券的形式进行补偿；我国民国时期的法律也有类似的规定。因此，我们不能将土地入股理解为不给现金补偿。从长远看，可研究探索对土地入股设定一些限制条件，如只有那些投资量大、征地补偿费用高于一定水平的建设项目才能采用土地入股。以防止出现乐了企业却苦了农民的局面。

此外，要充分尊重农民的意愿。国外和我国近代的实践表明，征地采取非现金形式补偿（包括债券、代偿地、入股等），其前提必须是被征地的权利人自愿选择。要给予被征地的权利人以充分的信息、提供可供选择的方案，充分尊重被征地权利人的知情权和参与权。从这个角度看，一条高速公路征地补偿全部采取土地入股的方式是不可取的。（张晓玲/中国土地勘测规划院）