6月28日一大早，东部某省开发区管委会招商办主任周权(化名)的手机骤然响起。

他被通知马上去参加一个内部紧急会议，研究6月27日国家审计署审计长李金华向全国人大所作的审计工作报告。

开发区财政税收政策审计调查情况，是李金华审计工作报告中的重点内容之一，也是周权们的学习重点。

“放心，我们给您的税收优惠政策还是照老样子。”6月28日中午，周权口气肯定地对再次以投资者身份打电话“暗访”的本报记者说。

去年下半年，当审计署拉开开发区专项审计大幕时，本报记者就曾对这个开发区进行过一次“暗访”。

包括周权所在的开发区在内，审计署这次选择了上海、天津、江苏、浙江、江西和四川6个省(市)的87个开发区作为审计对象，重点审计了这些开发区2003年至2005年6月财政税收政策的执行情况。

审计结果正如李金华在审计工作报告中所言，并不乐观。

“最多可返还70%”

“我手头有几个项目，想介绍到你们开发区，有兴趣吗？”去年，本报记者这样问。

“感谢感谢！非常欢迎！”周权忙不迭声地说。

“你们这里的优惠政策怎么样？”

“好说好说！”周权坦然说，“你们是什么性质的企业？”

“制造类的。你们这里的税收返还情况怎么样？”记者直接问。

“这要根据你上缴税收的实际情况。比如说吧，如果你交的税除了给国家的之外，地方上所得税还剩下1000万的话，那么我们可以给你返回40%。”

“还能不能再优惠点？”

“这个比例已经够优惠的了！你要是到区里，顶多给你25%。”

“那我再到其他地方打听一下，其实在来你这儿之前，我已经问了四五个区的情况。”

“别急嘛！还可以再谈的。你要是税收能多缴的话，比如1500万，我们可以返还给45%，你税缴的越多，我们返还的也就越多，最多可返还70%。”

“你这个数目(70%)和省里的有关政策是不是统一的？”

“不是。表面上对外都是统一的，但其实大家背后都有自己一套。”

周权所在开发区这“一套”显然与国家有关政策相违背。只是他们采取了一种变通的方式，专门设立了一个“企业发展奖励基金”，表面看不出什么，因为这是国家政策允许的。

“等你税缴上来后，我们就把交给国家后剩下来的地方上实得的所得税先在地方财政上‘入库’，然后再从‘库’里拿出来，按照事先约定的比例，以‘企业发展奖励基金’的名义返还给你。”

“这和税收返还不是一回事吗？”周权笑着说，“但这样上面就很难查出来了。”

“其实很多地方都是这样搞，对外不谈税收返还，然后再个案操作。”一位参与这次专项审计的审计人员透露。

李金华在这次审计工作报告中厉言直陈：开发区“依然存在以补贴、奖励等名义，通过财政支出变相向企业返还税款的现象”。

副审计长亲查江浙

目前，国家对开发区的税收优惠主要体现在两个方面：一是在企业所得税税率上给予优惠；二是在税收起征条件上给予优惠。

“但优惠政策给地方上留下了很大的操作空间。”上述审计人员说，“通过财税手段大肆让利企业，很是严重。”

这种情况早就引起了国家有关部门的关注。

早在2000年年初，国务院办公厅就发出通知，对地方政府自行制定的税收减免和先征后返政策进行清理。

但情况并没有多少好转。为此，2004年3月份，国家税务总局连续两次紧急下发了清理检查开发区税收优惠政策的通知，再次直指开发区税收黑洞。

“但问题仍然很多，手法也越来越隐秘。”该审计人员说。

据透露，最近这次审计采取的手段不仅仅有交叉审计，“还有几个重点的省市，由审计署领导亲自带队”。

审计署驻武汉特派办对江西省省级开发区——九江经济技术开发区和瑞昌黄金工业园进行了将近三个月的审计调查；审计署副审计长余效明带队审计了江苏南京的江宁经济技术开发区等国家级和省级开发区；浙江杭州、宁波、绍兴等地的开发区则由审计署副审计长刘家义带队审计等等。

经过历时半年的审计，发现了大量的老问题和新问题。

6月27日李金华的审计工作报告表明，在这次审计调查的87个开发区中，有65个制定了明确的财政返还政策，共622条；有79个开发区向企业返还120.15亿元。

为“招商引资”，87个开发区中有60个违规低价出让土地7873万平方米，少收土地出让金55.65亿元。

“一些地方甚至在国务院明令禁止低价出让土地的情况下，采取先按国家规定签订土地出让合同，再返还土地出让金或者给予财政补贴等手段，变相低价出让土地。”李金华说。

此外，各地还普遍存在扩大优惠政策范围的问题，如擅自扩大开发区面积、违规认定高新技术企业、批准区内注册区外经营企业享受税收优惠等，由此导致国家税款流失66.47亿元。

在作这次审计报告之前，李金华在一次会议上统计过，除了正常减免税以外，税收流失、政府用财政返还、土地出让金三项加起来是240个亿。

“都是市里点了头的”

“地方上出台一些招商引资政策，甚至出轨一点，往往很无奈。”苏南一位地方政府的副秘书长告诉本报记者，“因为大家都在这个地方动脑筋。”

周权也说：“周边城市都在高喊招商引资，你不在税收上给些优惠，企业还愿意来吗？”

“返还给企业和中介人的有这么多，那你们不是剩不了多少吗？”记者又问。

“那也没办法啊。”周权叹气，“现在上面就看这些啊！我们区党政机关各部门都有招商引资指标，指标完成情况与个人收入挂钩。”

“光我一个人，就背了1000多万的任务。”周权透露。

“对我们来说，招商引资工作是压倒一切的任务。”安徽省一位省级开发区管委会副主任更是直言，“我们不仅要和国家级开发区竞争，还要和省级、市级甚至县级的开发区竞争。

现在很多县级开发区的税收政策，比我们还优惠。”

他进一步表示，“这些政策其实都是经过市里点头的。”

他说，就拿李金华报告中提到的“批准区内注册区外经营企业享受税收优惠”来说，很多地方都默许企业这样做。“这样一来，很多不是开发区的企业，也享受开发区的待遇。”

“不少地方还搞‘零地价’。”某国家级经济技术开发区负责人指着位于该开发区内占地将近800亩的企业工业园说，“当初我们把这块地给这个企业，不但不要钱，而且五年内不要任何税收。”

如此慷慨，是因为这个企业要接盘当地的一家即将倒闭的大型老牌家电企业，并无条件地接下这个企业的所有员工和债务。

尽管地方上摆出这种种“无奈”，但李金华在审计工作报告中指出，这些做法加剧了地区间“招商引资”的恶性竞争，并由此形成的虚收虚支也严重影响开发区的财政质量。还会导致“一些企业恶意圈占、倒卖土地，扰乱了正常的经济秩序”。

税收优惠转向

李金华在一次内部讲话中认为，开发区与开发区之间，开发区与区外的税收政策，“都存在一个二元结构的问题”。

在这次审计报告中，李金华指出，在享受基本相同的税收优惠政策情况下，东部地区得到的政策扶持力度远远大于中西部地区，不利于区域经济协调发展。

他拿出了具体数据：审计调查的6个省(市)开发区，2003年以来共减免税款183.56亿元，其中东部4个省(市)减免178.14亿元，平均每个省(市)44.54亿元，最多的达75.27亿元，而中西部两个省共减免5.42亿元。

“税收优惠政策还导致开发区内企业与区外企业的税负水平相差很大，不利于体现公平税负的原则。”李金华指出，比如，据审计署对611户企业2004年度所得税负担情况分析，区内企业和区外企业的平均所得税负担率分别为11%和27.9%，相差16.9个百分点。

“二元结构出现了很多机会，可以让人们利用现在制度、体制的缺陷去谋取不正当的利益。”李金华说。

所以，他在审计工作报告中提出了新的构想，即在规范各开发区税收优惠政策、统一内外资企业所得税率基础上，将现行的区域性税收优惠政策，转变为以“产业优惠为主，区域优惠为辅”的税收优惠政策。

而财政部科研所一位专家在6月28日下午明确告诉本报记者，财政部“已经接受了这个思路”，并正在联手国家税务总局进行紧锣密鼓的调研。

“这不仅有利于遏止开发区之间的恶性竞争，也有利于产业结构调整。”该专家表示，但这还需要很多配套政策，比如同样的产业，在上海和安徽享受的税收优惠政策是不是一样？如果统一了，会不会带来新的矛盾？“这些都需要反复权衡。”