我国相对贫困地区高质量发展内涵及综合施策路径
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相对贫困地区高质量发展综合施策路径
按照全国区域发展格局演变规律和相对贫困地区高质量发展的概念模型，未来相对贫困地区的高质量发展目标在个人尺度体现为： 实现收入获得，相对贫困人口参与生产生活和生态保护活动的综合价值得以全面发挥，收入水平和生活质量明显提高； 实现能力获得，基本公共服务等值化的同时，相对贫困人口的发展能力、发展条件、发展机会等得到提升，抵抗市场风险和自然风险的能力得到改善； 实现精神获得，培育相对贫困人口的个人内生动力、提升社会和文化资本，在尊严和自我实现方面的精神需求得到满足。
在区域尺度则体现为： 实现人口与经济的空间均衡，逐步实现各相对贫困地区的人口和经济在总量中所占比重基本一致； 实现人口经济与相对贫困地区的地域功能适宜性空间均衡，以人口经济规模在自然承载力可承载区间内为底线； 实现与由自然承载力、战略区位、系统整体性等构成的地域功能适宜性空间分布相吻合； 实现相对贫困地区的区域发展数量增长与质量增长的空间均衡。为此，突破内外约束条件并创新相对贫困地区发展模式，综合施策路径的重点有 4 个方面。
引导人口及发展要素合理流动，跨区域互动形成先富帮后富的新格局
站在全局视角谋划跨区域先富帮后富的新格局，将引导相对贫困地区人口及发展要素合理流动作为关键。针对我国相对贫困地区在生态空间内人口规模仍然偏大、农业空间内人口密度仍然偏高的现状，进一步疏散生态敏感和重要地区、粮食安全保障和重要农产品供给地区的超载人口，采取有效疏散途径，适度地降低人口规模与密度。在大尺度上，依托城市群、都市圈发展，推动相对贫困地区超载人口向城市群地区及其内部的都市圈集聚，建立相对贫困地区超载人口疏解，以及资源配置、市场融入的引导机制，重点提升疏解人口迁徙能力和再就业能力的培育。在中小尺度上，合理配置人口的空间分布，按照主体功能定位形成人口分布的中心—边缘模式，引导人口经济向中心城市集聚，建立相对贫困地区城乡间人口相互流动机制，带动城乡一体化发展。
在提升全国整体城镇化水平的同时，使相对贫困地区能按照主体功能定位，遵循生活空间宜居、生产空间集约、生态空间秀美的要求，实现国土空间开发保护格局的系统优化。此外，强化贯穿沿海与内陆地带的东西向开发轴带建设，完善形成新时期跨区域互动的国土空间开发基本骨架。建议进一步延伸既有沿长江通道和陆桥通道，以川藏铁路建设为契机，将沿长江通道发展轴带由川滇地区向西延伸，串联拉萨、林芝等青藏高原的重要节点城市，并与中巴、孟中印缅经济走廊联系互动，面向新亚欧大陆桥共建机遇，将陆桥通道发展轴带由天山北坡城市群向西延伸至边境地区，提升内外联动、双向互济的纽带作用。同时，增加珠江—西江发展轴带，改变长江以南缺少东西向发展轴带的局面——以粤港澳大湾区为龙头带动，为小西南地区注入经济增长活力的同时，促进拓展面向中南半岛、北部湾沿岸、东盟各国为主的对外经济双向合作空间。
立足区域综合承载力客观条件，重塑城镇乡村互动与等值发展的新面貌
城镇化是现代化的必由之路，但城镇化水平并不等于现代化水平，只有健康的符合区域综合承载力客观条件的城镇化才是相对贫困地区走向现代化的正确道路。世界城镇化历程证明了这一点，在拉丁美洲等地区存在着高城镇化水平但现代化水平并不高的现象（图 5 和 6）。因此，我国的城镇化进程必须走健康可持续的城镇化道路。相对贫困地区承载力特征决定了通常不具备大规模、集中式城镇建设的条件，而局部适宜建设区空间分布亦较为分散。基于这一客观条件，重塑相对贫困地区城乡新面貌：一方面，构建以综合性的城区为核、若干功能城镇（园区）为节点的“一核多组团式”中心城市。培育中心城市的集聚和辐射作用，加大中心城市集约紧凑程度，完善城市配套设施，突出生产中心、商品集散中心、技术信息中心、科教文卫服务中心等综合服务功能，带动相对贫困地区腹地从相对封闭向全方位开放转变，促进区域投资环境改善和贫困地区面貌改变，以中心城市的现代化引领整体发展。另一方面，以县城和重点镇为公共服务等值化的空间载体，结合地方能源矿产开发与加工、生物资源及农副产品加工贸易、自然和人文旅游资源利用等资源主导型产业的发展布局，以据点式小城镇开发为主体形态，推进相对贫困地区城镇化进程。
应摆脱城镇化的规模与速度束缚，探索重生态环境、重生活品质、重百姓感受、重可持续发展的新型城镇化发展模式，注重静怡、美丽、幸福的生活方式，使居民在经济上未必属于收入领先，但在生活上具有较高幸福指数。未来将半城镇化作为相对贫困地区城镇化空间形态的一种补充形式，发挥山地丘陵地区旅游休闲资源、能源与矿产资源及生物与农副产品资源优势，变地理位置偏远劣势为专业小市场发育及物流运输业发展的后发优势，通过半城镇化、非农产业化和农业现代化的一体化发展，推动主要就业形式、收入来源构成、公共服务和基础设施条件、生活方式和社区文化等方面与城镇化地区相接近。
此外，相对贫困地区综合承载力的复杂性要求必须对城镇乡村格局进行精细化管理，实施可行性研究，评估资源环境支撑条件；在规划先行的同时，引导城乡建设过程的集约高效，坚决杜绝粗放式开发对国土空间资源的浪费；切实严格控制建设用地，按照底线管理进行开发强度控制，建立部门红线管控体系，促进其发展从传统的外延型、粗放型转向集约型、节约型。
深入推动生态和资源优势价值化，通过体制和科技创新激活后发优势
为保持并提高生态产品供给能力和生态安全保障水平，2016 年国务院批复将国家重点生态功能区的县（市、市辖区、旗）数量由首批的 436 个增加至 676 个，连片特困地区中国家重点生态功能区数量从 270 个增加至 377 个，所占比重从首批 39.88% 提升至 2016 年的 55.69%。这反映出我国的区域发展战略中，相对贫困地区在绿色发展理念引领下，加强生态保护和修复、严格按照主体功能区定位谋划发展的总体基调进一步强化（图 7）。
为此，相对贫困地区应紧密依托在生物资源、农产品资源、民族文化资源、能矿资源等生态和资源方面的天然优势，运用体制和科技杠杆撬动现代产业增长点。一方面，创新促进其价值化的体制机制，把经济收益分配作为重要抓手，建立生态与农业产品的国家购买和生态农产品补偿制度，在动态调控中助推农业和生态区域实现生态、社会与经济效益相统一；通过市场机制，运用洁净能源配额制、碳排放市场交易、生态安全体系建构的共同责任分担机制等，实现资源和生态产品的价值化和市场交易过程。另一方面，以生命科学和生物技术为先导，推进相对贫困地区的创新突破与产业发展深度融合，紧扣资源的绿色开发与产业绿色布局，建立绿色有机食品的原料生产和深加工基地，打造生物制药主导产业，培育具有生物特色的高寒保健、康养、医药基地；以生态绿色为基底，以国家公园、各类风景名胜区构成全域旅游的开发建设模式，充分利用民族特色文化及特色产品，发挥“旅游+工农业”“旅游+文化”“旅游+体育”“旅游+康养”等综合联动效应，实现全域旅游与工农业、文化、体育、康养等业态的融合发展，培育形成这类后发优势地区的绿色发展新动能。
聚焦深度贫困地区重点攻坚，以青藏高原为主攻地和先行示范区
长期以来，青藏高原是我国面积最大的集中连片特困地区，其人口少、资源多且地缘意义突出。同时，青藏高原是一个相对完整、极其独特的生态系统，在全人类社会发展和全球自然环境变化历程中，保持着其自然和人文生态系统的相对原真性。在全球尺度上，青藏高原是北半球气候变化的“启张器”“调节器”也是“亚洲水塔”；在洲际和国家尺度，则是东亚气候稳定重要屏障、中国东部生态景观形成主因；在局地和地方尺度，则维系生态系统稳定、提供农牧业生产资源基础、创造城镇化环境条件（图 8）。因此，未来要将深度贫困的青藏高原作为相对贫困地区反贫困持久战的主攻地和先行示范区，引导当地人口向非农产业发展的核心区和城镇集聚，以强度小于 1 % 的土地低密度开发、实现对 99% 以上的国土空间严格的生态保护，进一步降低自然保护地、牧区的人口密度和资源环境压力。
同时，创新自然保护地和国家公园机制体制，通过山水林田湖草生命共同体整治的综合效益尤其是生态效益增值过程，持续增强青藏高原具有全球意义的生态系统保护价值，反映人类文明的文化多样性传承价值。通过生态旅游、科研科普、自然体验、生态教育等国家公园主题活动，把当地居民纳入国家公园建设与经营当中；以资本性收入和工资性收入解决长效生计问题，建设地球第三极国家公园群，实现国家公园建设与当地牧业发展、文化建设、乡村振兴、城镇化有机互动，打造具有全球影响的中国生态文明建设的靓丽名片和相对贫困地区的反贫困亮点工程。