我国相对贫困地区高质量发展内涵及综合施策路径
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中国网/中国发展门户网讯 贫困是人类发展面临的重大挑战，也是长期困扰包括中国在内的发展中国家的世界性难题，在联合国 2030 年可持续发展目标（SDGs）中，消除贫困位列 17 项目标之首。经过改革开放 40 年的反贫困实践，中国在解决绝对贫困方面取得卓越成就，成为世界上减贫人口最多的国家，也是率先完成联合国千年发展目标的国家和地区之一。按照世界银行绝对贫困线标准测算，至2012年中国贫困人口减少了7.9 亿人，占全球同期减贫人口总数的 70% 以上。自 2013 年我国实施精准扶贫战略以来，中国反贫困事业进一步取得历史性突破，按照 2011 年确定的农民人均纯收入 2 300 元（2010 年不变价）的国家扶贫标准，我国贫困人口从 2012 年底的 9 899 万人减少到 2019 年底的551 万人，贫困发生率也由 10.2% 下降到 0.6%，连续7年减贫1 000万人以上。不难预见，到 2020 年中国将实现消除绝对贫困人口的目标，这将成为世界反贫困史上的重要里程碑。与此同时，也需清醒地认识到，面向“两个一百年”的奋斗目标，中国绝对贫困人口脱贫和贫困县摘帽，并不意味着贫困消失和反贫困工作终结。在 2020 年以后，贫困还将以相对贫困形式存在，其长期性、艰巨性及复杂性仍然存在，以解决相对贫困为主的反贫困工作还将继续。
图 1 1978 — 2019 年中国贫困人口总数与贫困发生率变化
相对贫困反映了收入水平低于社会平均收入一定程度的社会生活状态，突出表现在收入差距拉大，并由此导致部分低收入人口在生产生活、社会参与等方面边缘化和弱势化，国际上将全部人口收入中位数的 50%—60% 以下作为相对贫困线。按此标准，中国相对贫困人口的总数及区域分布依然具有稳定性，即便国定贫困市、县全部脱贫摘帽，这类县域的经济发展水平与全国平均水平的比例关系尚未根本改变。也就是说，在脱贫攻坚阶段解决了贫困地区的绝对贫困，但返贫风险仍然存在、相对贫困问题依然严峻，由生存性贫困逐步向发展性贫困转变、由单一收入贫困向多维贫困转变，且人口老龄化导致贫困等成为新的脱贫挑战。未来，这些相对贫困地区如何高质量发展并与其他地区同步实现现代化，将是相较于解决绝对贫困阶段而言更具系统性的持久战。为此，“十四五”时期，依然要重视反贫困问题，把反贫困工作的重点从解决绝对贫困地区的精准扶贫，逐步转变为综合施策推动相对贫困地区的高质量脱贫，并以高质量脱贫推动区域高质量发展上来。
相对贫困地区高质量发展的基本内涵
一般而言，区域高质量发展是在经济效益持续增长过程中，生态效益和社会效益基本同步的增长过程，并呈现因地域功能不同而分异出各种发展模式。区域高质量发展的内涵通常包括：追求区域间效益等值，要求缩小经济差距且将生态、社会价值化，以由经济效益、社会效益和生态效益构成的人均差距不断缩小为标志；既要寻求短期效益最优，又要顾及长远效益最优，建立在社会经济系统与资源环境系统的可持续发展之上，在短期侧重增强经济竞争力的同时，也要有利于生态系统的可持续性及社会公平性。
在相对贫困地区，其高质量发展在区域尺度上表现为短期和长期均实现经济效益、社会效益、生态效益的同向发展，当在近期无法有效消除区域间人均差距时，可以通过基本公共服务等值化为载体促进区域高质量发展，这与个人尺度上相对贫困人口的可持续生计建设是高度一致的（图 2）。
可持续生计反映在制度因子、风险因子和脆弱环境约束下，微观主体能够保持乃至增强资产基础（包括人力资本、金融资本、社会资本、物质资本和自然资本），并且在面临外界冲击和压力时能够恢复的谋生方式。一方面，可持续生计强调包括自然资本在内的生计资产对生计策略的重要性，其生计是通过投资形成适合自身状况的资本组合，并选择与资产禀赋相一致的生计策略，从而实现自身效用最大化。可见，可持续生计框架在微观主体经济活动和区域高质量发展之间建立起桥梁，为从微观上理解人类活动和自然地理环境的冲突与耦合提供了新的视角。另一方面，可持续生计还强调改善微观主体发展面临的制度环境、风险环境的重要性，认为良好的制度设计和基础设施是农户增强资产积累、改善生计行为的前提条件。这需要区域中的地方政府从社会福利最大化的目标出发，通过提供“支持性环境”、消除外部影响、提供公共产品等降低个体生计资本的形成成本，从而改善相对贫困人口生计策略的选择。
也就是说，个人尺度下获得的知识和技能的人力资本、现金流资本化的金融资本、生产生活物资的物质资本等不断累积放大，使区域经济效益增加；通讯设施、基础设施、公共服务设施等物质资本，以及对外部企业或组织联系机会的社会资本等的累积，带来了区域社会效益增加；土地和水自然资源存量、生态服务功能、灾害风险防范等自然资本和资源利用技术、污染处置技术人力资本，以及生产工具等物质资本的改善，有利于区域生态效益增加。最终，至区域尺度时，将意味着相对贫困地区的可持续发展能力系统性、整体性累积放大，相对贫困地区与相对贫困人口的可持续性发展目标相互促进，并共同构成了以可持续性为标尺的新时代相对贫困地区高质量发展。