推进农业供给侧结构性改革关键在于落实

中国网/中国发展门户网讯 日前，2017年中央一号文件发布，新世纪以来第14份中央一号文件终于与大家见面。文件指出，必须顺应新形势新要求，坚持问题导向，调整工作重心，深入推进农业供给侧结构性改革。那么，“问题导向”是什么问题？工作重心有哪些调整？出台了哪些有力举措？如何培育农业农村发展新动能？

毋庸讳言，与前几年相比，2017年农业农村发展面临的问题更加严重、挑战更加严峻，突出表现在三个方面：

一是部分大宗农产品价格倒挂程度更为严重。与前几年相比，尽管大豆、玉米、棉花国内国际价格倒挂程度有所减轻，但稻谷、小麦国内国际价格倒挂程度进一步加深。2016年下半年以来，稻谷国内国际现货价差距在1400元/吨左右，国际现货价格仅为国内的一半；小麦国内国际现货价格逐步形成“剪刀差”，2016年年末小麦国内现货价比国际现货价高出1400元/吨上下。尤其是国内猪肉、食糖价格与进口价格差距进一步拉大。2016年国内猪肉年度平均价格提高到进口价格的2.3倍，约比进口价格高出16元/公斤；2016年年底国内白糖价格是进口价格的2倍以上，比进口价格高出3812元/吨。

二是粮食库存状况进一步恶化。2016年我国粮食库存攀上历史新高，粮食总库存超过6亿吨，尤其是玉米库存极高，接近粮食总库存的一半。与此同时，我国粮食产量仍然处于高位，进口数量仍然巨大，粮食库存压力还在持续增加。这些年来，我国是在以举国之力为世界农产品市场托底，不仅使我国面临极大的去库存压力，而且付出了巨大代价。就拿玉米来说，玉米储备远超国家粮食安全需要，按照我国玉米库存2.76亿吨计算，库存费用约要1700亿元，给国家财政造成巨大负担。并且，国家高价收储玉米，低价销售出库，潜亏巨大。据估算，玉米高库存导致的潜亏接近2000亿元。

三是农民收入增幅下滑。2016年粮食去库存导致农民面临前所未有的“卖粮难”，一个直接后果是粮食价格大幅度下降。据调研，2016年年底玉米市场价格比上年降低600元/吨左右。按照2016年我国玉米产量21955.4万吨估算，农民收入将减少1317.3亿元。算入玉米生产者补贴，农民收入仍将减少927.3亿元。按照2016年我国乡村常住人口58973万人计算，仅玉米一项，全国农村居民人均可支配收入约减少收入157元，拉低我国农村居民人均可支配收入1.4个百分点。东北三省及内蒙古地区是玉米主产区，农民人均减收约362元，下降幅度更大。在2016年农民工资性收入增速下降，财产性、转移性收入未能实现快速增长的情况下，农民收入增幅必然下滑。

农业农村发展面临日益严峻的挑战，究其原因，是国内国际、三次产业和农业内部等三个层面的资源配置扭曲状况没有从根本上得到改变，甚至是更加严重。2017年中央一号文件的工作重心有所调整、工作目标更加明确，就是深化供给侧结构性改革，以市场需求为导向，调整劳动力、土地、资金、技术等农业生产要素投入结构。采取综合举措，使市场在资源配置中起决定性作用，优化三个层面资源配置，激发农业农村内生发展动力，培育农业农村发展新动能。

第一，优化国内国际资源配置。国内国际大宗农产品价格严重倒挂，一方面导致我国生产的部分农产品存进仓库，库存爆满，需要加快去库存。2017年中央一号文件更加明确地提出，深化粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度改革，科学确定粮食等重要农产品国家储备规模。并提出，采取综合措施促进过腹转化、加工转化，多渠道拓展消费需求，加快消化玉米等库存。另一方面，导致国外低价农产品大量进入国内市场，对部分产业形成很大冲击。2017年中央一号文件提出统筹利用国际市场，优化国内农产品供给结构，健全公平竞争的农产品进口市场环境。明确提出健全农产品贸易反补贴、反倾销和保障措施法律法规，依法对进口农产品开展贸易救济调查。针对国内国际农产品价格倒挂，部分农产品走私严重的情况，要求深入开展农产品反走私综合治理，实施专项打击行动。

从更宽广的视野看，国内国际大宗农产品价格严重倒挂，实际上表明我国未能根据国际农业资源的变化来有效配置国内农业资源。对此，2017年中央一号文件指出，以“一带一路”沿线及周边国家和地区为重点，支持农业企业开展跨国经营，建立境外生产基地和加工、仓储物流设施，培育具有国际竞争力的大企业大集团。也就是支持企业充分利用国内国际两种资源两个市场，降低加工、储备成本，提高效率。

第二，优化国内三次产业之间资源配置。从劳动力看，尽管近几年我国农业劳动生产率有所增长，但总体水平仍较低，远低于二、三产业劳动生产率。2017年中央一号文件提出，要完善城乡劳动者平等就业制度，健全农业劳动力转移就业服务体系，鼓励多渠道就业，切实保障农民工合法权益等等，以促进农村劳动力转移就业，提高农业劳动生产率。从资本看，据测算，新世纪以来，我国农村资金外流年均超过万亿元，其中通过金融渠道外流超过5000亿元，通过财政渠道外流约6000亿元。如此大规模的资金外流，进一步扩大了农村资金缺口，使得农业发展资金更加匮乏。针对这些问题，2017年中央一号文件通过改革财政投入机制，加快农村金融创新等举措，促进资金要素进入农村。并提出深入推进承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点，对发展农村土地金融解决农业农村发展所亟需的资金寄予较高期望。从技术看，2017年中央一号文件提出支持“互联网+”现代农业，发展农村电商、农村物流体系等，加快城乡之间技术交流，壮大新产业新业态。通过一系列农业农村改革，激发农业农村发展活力。

第三，优化农业产业之间资源配置。我国粮食、棉花等土地密集型种植业比较效益一直极低，而部分特色种植业、养殖业效益较高。据国家发改委数据，2015年我国玉米、棉花、油菜籽、大豆等农产品生产净利润都是负值，而蔬菜、水果、水产等则相对较高。比如，2015年我国蔬菜每亩净利润为2187.59元，是稻谷的12.5倍、小麦的125.67倍；苹果每亩净利润为2128.34元，是稻谷的12.13倍、小麦的122.25倍。针对“十亩粮不如一亩菜”的情况，在稳定水稻、小麦生产，确保口粮绝对安全的基础上，2017年中央一号文件提出优化产品产业结构，推进农业提质增效。包括统筹粮经饲种植结构，发展有效益的种植业，发展特色养殖业，包括振兴奶业，发展水产养殖，远洋渔业等等。以充分发挥我国农业比较优势，提高农业效益，促进农民增收。

最后，促进农业整体降成本提效率。我国农业生产成本越来越高，农业国际竞争力越来越弱。习近平总书记指出，推进农业供给侧结构性改革，提高农业综合效益和竞争力，是当前和今后一个时期我国农业政策改革和完善的主要方向。比如，近几年来，我国土地细碎化越来越成为制约农业机械化水平和农业劳动生产率提高的瓶颈，成为推高农业生产成本的键因素。一个广泛引用的数据是，我国农户家庭平均土地经营规模7.5亩，户均承包土地5.7块，平均每块1.31亩。今年中央一号文件也关注到这个关键问题，提出积极引导农民在自愿基础上，通过村组内互换并地等方式，实现按户连片耕种。对当前解决“土地细碎化”问题，补齐农业农村短板，夯实农村发展基础，提高我国农业竞争力有极其重要的现实意义。

制定出一个好文件，只是万里长征迈出第一步，关键还在于落实。

首先要解决“重文件制定，轻贯彻落实”问题。中央一号文件发布之后，各省根据中央一号文件拟定本省一号文件。相关部委要出台落实中央一号文件的实施意见。部分地级市还要出台本市一号文件，甚至有些县还要出台关于农业农村发展的一号文件。一系列文件制定出台就耗去了大半年，真正用来落实文件的精力和时间并不多。

其次要解决重大惠农政策迟迟未能兑现问题。中央一号文件发布之后，专家学者积极解读，社会各界热烈讨论，农民群众翘首以盼。但惠农政策的具体方案迟迟不能出台，惠农政策迟迟不能落实，农民期望越高失望越大。

再次要重视调动地方干部改革积极性。部分地方干部怕干事、怕犯错，怕把握不好政策、怕逾越红线。部分地方干部甚至担心改革者没有好下场，干脆安安心心做太平官。应贯彻落实今年中央一号文件精神，勇于承受农业农村改革阵痛，想方设法降低改革成本，积极防范改革风险，坚定不移、扎实有效推进改革。（作者：伍振军，国务院发展研究中心农村经济研究部副研究员）