结构性问题倒逼农业供给侧改革 需守住“三条底线”

中国网/中国发展门户网讯 近年来，在增产导向的政策体系支持下，我国的农业生产依靠大量的土地、水、化肥、农药、农业机械等要素投入，取得了巨大的成就。粮食生产 “十二连增”，产量从2003年的43069.5万吨持续增长到2015年的62143.9万吨。2016年的粮食产量略有下降，为61623.9万吨，而这依然是近年来第二高的粮食产量。

结构性问题倒逼农业供给侧结构性改革

然而，当前我国的农业生产也面临着一些挑战。一是生产成本连年增高，导致国际国内价格倒挂，农业竞争力提升不足。比如2015年，我国大豆的生产成本是4877元/吨，是美国的2.14倍；玉米生产成本为2117元/吨，是美国的2.23倍。二是生产方式粗放，影响了农业的可持续发展。比如2013年，我国的化肥施用强度达到443.62千克/公顷，是世界平均水平的3.7倍，是国际公认的化肥施用安全上限（225千克/公顷）的1.97倍。三是农业种植结构还不够合理，部分大宗农产品去库存压力大。美国农业部供需报告数据显示，2015年底，我国的玉米库存量达到11077万吨。四是规模经营程度低，小农分散经营仍占多数，规模化组织化的现代生产经营方式还没有充分形成。当前，我国人均耕地面积不足世界平均水平的一半。全国农户经营规模在30亩以下的占96%。

因此，国家提出“深入推进农业供给侧结构性改革”，这既是理顺当前农业供求关系的必然要求，也是提升我国农业竞争力的重要手段。

农业供给侧结构性改革的政策脉络

近年来，为了促进农业提质增效，满足城乡居民不断增长和升级的农产品需求，国家出台了一系列的文件，促进农业调整种植结构、转变发展方式。2014年12月，中央经济工作会议指出，要“加快转变农业发展方式”。2015年2月，中央1号文件指出，要“深入推进农业结构调整”。2015年10月，党的十八届五中全会再一次强调，要“加快转变农业发展方式”。

2016年1月，中央1号文件首次提出，要“推进农业供给侧结构性改革”。2016年12月，中央经济工作会议指出，要“深入推进农业供给侧结构性改革”。在随后召开的2016年中央农村工作会议上，再次提出了要“深入推进农业供给侧结构性改革”。

针对当前农业生产中的结构性矛盾，此次中央经济工作会议部署了一系列措施，如“增加绿色优质农产品供给”“积极稳妥改革粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度”“培育新型农业经营主体和服务主体”“深化农村产权制度改革”等。这些改革将有力地促进农业生产“去库存、补短板、降成本、提效率”，增强我国农业的竞争力，使农业生产不断满足人民日益增长的农产品需求。

农业供给侧结构性改革的若干举措

一是优化生产结构。2016年中央1号文件指出，要“优化农业生产结构和区域布局”。今后将进一步推进“镰刀弯”地区调减玉米种植面积，力争到2020年，“镰刀弯”地区玉米种植面积稳定在1亿亩。推进畜牧业和渔业结构调整，优化养殖品种结构和区域布局，满足人民群众不断增长的肉类消费需求。要理顺农产品价格形成机制，完善稻谷和小麦等农产品的最低收购价政策，改变只涨不跌的刚性预期。要改革收储制度，以“市场化收购+生产者补贴”的方式，以更加市场化的手段指导玉米等大宗农产品的生产。

二是提高生产效率。要在确保国家粮食安全的基础上，提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率，使农业支持保护政策的着眼点由“保产量”转向“保产能”。要严守耕地红线，推动藏粮于地、藏粮于技战略加快落地，保护和提高粮食综合生产能力。要继续推进高标准农田建设，到2020年确保建成8亿亩、力争建成10亿亩集中连片、旱涝保收、稳产高产、生态友好的高标准农田。要引导农村土地经营权有序流转，发展多种形式的适度规模经营。要培育新型农业经营主体，建立健全社会化服务体系，推广机械化种植、烘干、植保飞防、种籽服务、测土配方施肥等生产环节的社会化服务。

三是确保生态环境可持续。力争到2020年森林覆盖率提高到23%以上，湿地面积不低于8亿亩。要坚决退出边际产能，积极推进休耕轮作、退耕还林还草、地下水超采综合治理、农产品产地土壤重金属污染综合防治等一系列试点。要积极贯彻《到2020年化肥农药使用量零增长行动方案》，减少化肥农药对资源环境的负面影响。要加大农村环境突出问题综合治理力度，控制农业用水的总量，划定总量的红线和利用系数率的红线；基本解决畜禽污染处理问题、地膜回收问题和秸秆焚烧问题，治理好农业面源污染。

推进农业供给侧改革需守住“三条底线”

2016年12月召开的中央农村工作会议指出，推进农业供给侧结构性改革，“不能犯颠覆性的错误，必须守住确保粮食生产能力不降低、农民增收势头不逆转、农村稳定不出问题三条底线”。

一是确保粮食生产能力不降低。既要保证耕地红线，更要提高粮食的生产效率。要保证“健康产能”的增长，建立对地力改善和农业休养生息的激励机制，加强高标准农田建设和对耕地的环境保护监测，夯实粮食增产基础。同时，通过推进多种形式的适度规模经营，提升土地产出率：一方面，要因地制宜，合理规划种植规模，有序推进土地适度规模经营；另一方面，要推进社会化服务体系建设，以农业生产资料的统一供给、农业技术的统一服务、农产品的统一销售等形式，实现包括产前、产中、产后的整个农业产业链的规模经营。

保证粮食生产能力，不能放松对数量的要求，更要强调对质量的追求。要促进农产品的标准化生产，抓好品牌创建，建立健全农产品质量安全监管体系，让群众从“吃得饱”变成“吃得好”“吃得放心”。

二是确保农民增收势头不逆转。要尽力增加农民的经营性收入、工资性收入、财产性收入和转移性收入。要完善农产品价格形成机制，防止农产品价格下降过快，引导农民通过生产优质农产品来增加经营性收入。要广辟农民增收致富门路，增加农民的工资性收入。要深化农村产权制度改革，赋予农民更加充分的财产权利，增加农民的财产性收入。要提高农民的福利保障水平，完善生产补贴，增加农民的转移性收入。

三是确保农村稳定不出问题。推进农业供给侧结构性改革必须确保政策充分照顾到普通农户、广大农村。不能靠行政命令指挥、干涉农民的生产经营，也不能把农民完全交给市场。要时刻把农民的利益放在首位，充分尊重农民意愿，把握好改革的节奏与力度，积极稳妥地推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点等各类事关广大农民切身利益的重大改革举措。（作者：胡江云，国务院发展研究中心研究员）