2015年审计报告：违规套取使用资金问题还时有发生
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新华社发
昨天，在全国人大常委会二十一次会议上，审计署审计长刘家义做2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告。审计署披露，这次审计了42个中央部门及241家所属单位，审计财政支出预算1891.62亿元，占这些部门支出预算总额的36%。
审计发现，违规套取和使用资金问题时有发生，司法部等6家所属单位通过重复申报项目或多报人数等方式取得财政资金6694.59万元。审计还查出11个中央部门单位科技资金使用中，仅扩大开支范围、利用假发票报账等问题金额就达3.17亿元。
□审计问题
违规套取使用资金问题还时有发生
审计发现，违规套取和使用资金问题还时有发生。主要是司法部和国土资源部环境监测院、核与辐射安全中心等6家所属单位，通过重复申报项目或多报人数等方式，取得财政资金6694.59万元；教育部、发展改革委、人民银行等7个部门和中国水利水电科学研究院、中国国际电子商务中心等37家所属单位，有9.24亿元未纳入部门预算管理，如昆明海关将走私物品处置收入1197.95万元存放账外，用于业务经费、发放福利等。此外，还发现未及时办理竣工决算、政府采购不规范等问题，涉及金额61.33亿元。
事业单位预算保障办法不够明确。主要是基本支出挤占项目支出、人员经费挤占公用经费问题较普遍。抽查的卫星环境应用中心、工商总局市场研究中心等19家事业单位，2014年至2015年挤占项目支出和公用经费等2.36亿元补充人员经费，有的单位人员经费超出财政拨款近4倍。
有的部门和所属单位利用部门权力或影响力取得收入。主要是民政部、中国环境科学学会、老年人才信息中心违规开展评比达标或资格考试等活动，从中收费1351.48万元；中国交通通信信息中心、中国建筑业协会、中环联合(北京)认证中心等17家所属单位在受部门委托开展评审、评比、达标等活动的同时，又从参评单位取得咨询等服务收入5.78亿元，其中交通运输部科学研究院在受托开展“公交都市”称号评审、技术指导、验收审查工作时，以技术服务名义取得收入1630.9万元。
20单位公车运行费超预算超标购车
在因公出国(境)方面，教育部留学服务中心、中国机电产品进出口商会等8家单位违规组织跨地区跨部门团组5个，存在变更路线或延长时间问题的团组8个；4个部门和11家所属单位无预算、超预算列支或转嫁出国(境)费用384.42万元，其中银监会114.07万元、全国妇联92.46万元。
公务用车方面，商务部机关服务局、中日友好环境保护中心、中国人口宣传教育中心等4家所属单位长期无偿占用其他单位车辆9辆，国资委等3个部门未及时清理上缴公务用车10辆；20家所属单位存在公务用车运行费超预算、超标准购置公务用车等问题，涉及金额623.27万元，其中国土资源部的3家所属单位125.56万元、民政部的2家所属单位59.8万元。
公务接待方面，主要是海关总署等3个部门和中国青旅集团公司、民族文化宫等16家所属单位超标准列支、转嫁接待费等240.98万元。
在会议费方面，3个部门和21家所属单位超预算、超标准列支会议费1651.1万元，其中中国有色金属工业协会1081.84万元、中国农业科学院57.79万元；4个部门和20家所属单位在京外或非定点饭店召开会议263个；3个部门和3家所属单位由其他单位承担会议费92.47万元。
科研经费管得过死有形成本占比大
审计发现，科研投入管理机制与科技创新要求不适应。跟踪审计创新型国家建设、大众创业万众创新等政策落实情况发现，科研项目和经费管理制度还不完善，科研经费管得过死，有形成本占比大，智力成本补偿不够，科研成果转化率低。从抽查11个中央部门单位科技资金使用情况看，仅扩大开支范围、利用假发票报账等问题金额就达3.17亿元，其中既有为保障必要支出不得不到处“凑”发票来报账的情形，也有个别人员借机骗取套取科研资金的问题。
审计还发现，对科研单位和科研项目的检查繁多，加重了科研单位负担，如中科院所属85个院所2013年至2015年共接受各类检查评审3500多次，其中以“审计”之名进行的有760多次。但实际上，其间审计署对中科院部门预算执行审计中仅重点延伸审计了15个院所。
地方政府债务审计发现违规举债问题
地方政府债务审计发现，有的地区仍违规或变相举债。抽查发现，至2015年底，浙江、四川、山东和河南等4个省通过违规担保、集资或承诺还款等方式，举债余额为153.5亿元。
有的地方出现一些隐性债务，内蒙古、山东、湖南和河南等4个省份在委托代建项目中，约定以政府购买服务名义支付建设资金，涉及融资175.65亿元；浙江、河南、湖南和黑龙江等4个省在基础设施建设筹集的235.94亿元资金中，不同程度存在政府对社会资本兜底回购、固化收益等承诺。
中央决算草案部分收入列报不够全面
中央决算草案审计情况显示，未报告预算级次变化情况。这包括将中央本级支出101.24亿元调剂为对地方转移支付支出，将对地方转移支付支出262.52亿元调剂为中央本级支出。
审计指出后，财政部已在决算草案中对主要科目的预算级次调剂情况作了报告。
部分收入列报不够全面。主要是对已按规定向软件、资源综合利用企业等退增值税、消费税等937.48亿元，在决算草案中没有体现。审计指出后，财政部已在决算草案中增加了补充说明。
水污染防治7省不属规划项目反获补助
财政管理审计情况发现，预算分配与专项规划衔接不够，有些专项规划之间也缺乏统筹协调。抽查18个省实施重点流域水污染防治“十二五”规划情况发现，地方在具体确定项目时，9个省纳入规划的1684个项目(占44%)未得到中央补助，而7个省不属于规划范围的2135个项目(相当于其规划项目数的63%)获得了补助。有些预算依据多个规划分配资金，这些规划目标要求不尽一致，不利于项目有序推进，如中央财政9个专项安排有高标准农田建设相关补助，预算分配依据的规划中仅全国性规划就有4个。
财政部为低执行率项目继续代编预算
财政管理绩效还需进一步提高。有的预算安排未充分考虑结转结余。财政部对连续两年执行率低于60%的可再生能源发展等3个项目继续代编预算10.06亿元，年底结转8.89亿元(占88%)；在国税系统管理等5个项目上年结转1.42亿元的情况下，又安排预算1.31亿元，年底结转增至1.96亿元。
部分关税和进出口环节税征缴入库不及时。由于海关、银行和国库未全面联网，实行纸质税单核销，滞压税款规模逐年增长，2015年有194.68亿元税款滞压15天以上。抽查23个关区发现，有281户企业应转为税款的保证金7.09亿元超期未转，平均超期38天，其中1070.71万元超期3个月。
□部门案例
环保部
下属单位重复申领1560万元
2015年，所属核与辐射安全中心采取重复申报基本建设项目有关费用的方式多申领预算资金1560万元；所属环境规划院在项目预算中编报并支出与项目无关的中国环境科学学会会费4万元。
交通部
所属单位违规收费2.5亿元
2012年至2015年，所属中国交通通信信息中心未经报批自行收费25184.31万元，其中2015年24263.9万元。
2015年，所属救助打捞局违规批准和组织下属3个救助局开展经营活动，取得收入16884.7万元。
2010年至2015年，所属通信中心下属公司在购买监理服务过程中，使用有关单位提供的假发票冲抵费用84.44万元。
海关总署
违规发放津补贴等4110万元
海关总署中国海关博物馆总建筑面积33000平方米，其中办公用房、体能中心、车库等20300平方米，占总建筑面积的61.52%，海关总署未按规定向国管局报告所属行政部门使用海关博物馆和租用海关招待所作为办公用房情况。至2015年底，海关总署本级办公用房超标准8831.69平方米，所属单位超标准440545.95平方米。
2013年至2015年，海关总署本级及所属单位超范围、超标准或自定标准发放津补贴等4110.09万元。
至2015年底，海关系统共有各类经济实体223家，其中6家企业仍违规使用含有“海关”字样的企业名称，有12名公务员违规兼任13家企业的法定代表人。
至2015年底，海关总署缉私局31辆汽车长期未按规定进行固定资产登记，涉及金额827.6万元。
证监会
违规列支职工因私旅费1470万元
在预算执行中，2013年至2015年，证监会本级和所属北京证监局在“职工福利费”科目违规列支职工休假期间的机票、住宿等因私旅行费用合计1470.94万元，其中2015年501.85万元。
□官方解读
报告反映3个层面具体问题
针对《国务院关于2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，审计署方面介绍，目前通过督促整改，相关部门、地方已上缴国库8496.84万元，追回或退还8916.92万元，调整账目23.13亿元。
据介绍，这次的审计工作报告在全面反映中央决算草案和预算执行审计情况的基础上，主要反映了3个层面的具体问题：决算方面，主要是未详细报告预算级次变化、部分收入列报不够全面、据实结算事项处理不够规范、未按要求报告财政资金绩效情况等；预算执行方面，主要是违规套取和使用资金、“三公”经费和会议费等管理制度执行不到位、事业单位预算保障办法不够明确等；财政绩效方面，主要是有的预算安排未充分考虑结转结余、部分预算执行进度慢、部分关税和进出口环节税征缴入库不及时、财政授权支付范围划分不够明确等。
另一方面，国务院专门部署2014年度审计查出问题的整改工作，审计署持续跟踪督促，并加大审计结果公告力度。这次审计工作报告还对上年度审计查出问题的整改情况进行了反映，指出上年审计工作报告反映的问题已基本整改完毕，促进增收节支和挽回损失等6083亿元，制定完善制度5947项，处理5500多人；对体制机制性问题，推进了相关领域改革和完善制度。对于此次审计查出的问题，有关部门单位和地方已加以整改，加强管理、完善制度和改进工作，取得了成效。
□专家观点
审计报告聚焦“讲求绩效”
提升绩效应由各级政府和部门担责
中国社科院财经战略研究院财政审计研究室主任汪德华认为，从今年的审计工作报告中，可以发现当前我国财政绩效存在的诸多问题，以及导致绩效低下背后的体制机制原因。
他分析，在专题揭示中，审计工作报告主要指出4个方面的财政绩效问题，即关税收入入库不及时、授权支付的范围不清晰、预算执行进度慢以及预算安排未考虑部门结转。关税收入入库不及时，不仅仅是管理流程存在问题，更是表明这部分资金被不当闲置。授权支付是国库集中支付的一种有效形式，但缺乏相应标准，授权范围不清晰则难以保证其管理绩效，且授权支出存在费用高问题。预算执行进度慢以及部门结余结转资金问题，是近些年财政审计一直关注的重点。审计监督已经推动了相关领域的制度改进，但从现状看还有待改进，反映出背后体制机制问题的复杂程度。
在审计工作报告的其他部分，他认为揭示出的问题也多以绩效为审计评价标准。如决算中未按照新《预算法》要求，报告“支出政策实施情况和重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效情况”，表明预算绩效管理基础工作尚未抓到位。
地方债资金的使用管理上，绩效有待提高。审计发现，一些地区发行地方新增或置换地方政府债券之后，所融资金未能有效及时利用，还是趴在账上。因此，如何提升债务资金使用绩效问题等，都还需进一步优化。
汪德华提出，应以“讲求绩效”为重点改进各项财政工作。无论是相关制度
规定的修改，还是相关管理流程的改进，都不是单一环节就能解决问题，而是要集合社会各方面的力量聚焦于此。
他认为，提升财政绩效，应由各级政府和部门担负主体责任。在财政管理实践中，我国近些年来一直在大力推行“预算绩效管理”制度。审计监督应对此持续关注，久久为功。除此之外，落实相关法律规定，加强人大监督、舆论监督同样是不可缺少的力量。
新《预算法》将“讲求绩效”确定为预算管理的五大原则之一。汪德华进一步表示，落实新《预算法》相关规定，是以“讲求绩效”为重点改进财政管理工作的重要抓手。而将相关重点支出绩效评价结果公开透明，发动社会各方面力量共同推动，是提升财政绩效的有力保障。
审计反映预算统筹协调不到位
规范需深化改革避免职责重复交叉
对于这次的审计报告，中国社科院财经战略研究院财政审计研究室赵早早研究员分析，审计署更加突出反映了预算安排统筹协调不到位的问题。首先是预算分配和项目确定衔接不到位，存在预算已经下达时，项目还未确定的情况。如有的预算已经下到省里，但是相关项目还没有确定，或者项目实施方案还没有出来，从而预算分配与项目确定无法衔接。
其次是预算分配与专项规划衔接不到位，这突出反映在高标准农田建设方面。目前，中央财政9个专项安排有高标准农田建设相关补助。这9个专项所依据的部委出台的全国性规划有4个，但这4个规划的目标、重点并不完全一样，从而使得分配的预算资金难以统筹，无法形成合力。
第三是预算分配与制度规定衔接不到位。发改委基建投资分配85个补助地方投资专项时，有32个专项有具体的管理办法；有33个专项没有具体管理办法，依据的是专项规划；有8个专项既不是依据具体管理办法，也不是依据专项规划，而是依据实施方法。
最后是基本预算衔接不到位。比如对同一个项目，一般公共预算、政府性基金预算都安排了支出。
赵早早表示，从这次反映的预算安排统筹协调不到位的情况来看，统筹协调不到位是当前我国预算规范化还需进一步加强的重要表现，深层次的问题在于制度运作。进一步看，实际上，我国的项目编制问题，各种交叉重复、滞后缺位，都不仅仅是项目编制本身的问题，而是最上层的部门权力分割、相互间又缺少合作的问题。
因此，预算与规划，都应当有充分的衔接，具有紧密的联系。实现预算与规划的衔接，就是与政策衔接，确定由哪些部门参与、每个部门在这个项目中的具体职责是什么，避免重复交叉。
审计报告所反映的预算与规划的衔接不到位，充分体现了目前相关制度建设还不够完善，缺少实现预算与规划相衔接的必要内容，需要通过进一步深化改革予以改进。
京华时报记者赵鹏
京华时报制图汪春才
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