推进“能源革命”需要深化供给侧结构性改革
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国务院发展研究中心研究员王亦楠
(本文刊发于《中国经济周刊》2017年第8期)
能源发展事关一个国家的政治、经济、环境、国防等各个方面，是建设生态文明、实现创新驱动和““两个一百年”战略目标的重要保障。习近平总书记提出“能源革命”时特别强调，“必须从国家发展和安全的战略高度，审时度势，借势而为，找到顺应能源大势之道”。
推进“能源革命”不可能一蹴而就，在此过程中需时时把握好一个关键问题：我们必须走在正确的、“顺应能源大势”的轨道上——既要符合科学规律、又要适合我国国情，绝不能犯重大方向性的错误、让“劣币驱良币”。
在我国的能源产业发展过程中，如何确立更加适合我国国情的能源结构？如何提升我国能源的自主保障能力？如何建立更加科学有效的能源产业政策？这些关于能源产业的方向性问题，都需要认真研究探索。
当前能源行业值得注意的几种现象
1.雾霾污染肆虐情况下，清洁电力每年浪费1300亿度，相当于1.6个三峡工程被闲置。
近30年我国经济发展高度依赖煤炭为主导的能源结构是当前严重雾霾的重要原因。我国人口不到全球20%，国土面积仅占世界7%，但每年煤炭消耗量早在2011年就已高达全球一半，且又主要集中在我国东中部地区，导致污染物浓度大大超过了大气环境的承载力极限。调整能源结构，用清洁能源代替燃煤是根治雾霾的必然选择，也是发达国家几十年前治理空气污染的共同经验。
然而，在近年我国社会新增用电需求已完全可用新增的可再生能源来满足的情况下，清洁电力的浪费(弃水、弃风、弃光)却越来越严重。2016年仅川滇两省已投运水电站的弃水电量就高达800亿度，三北地区弃风弃光电量500多亿度。我国每年白白扔掉的清洁电力已至少在1300亿度水平。
1300亿度电/年是什么概念？比北京、天津、江西等14省份的各自年用电量还多，相当于1.6个三峡工程完全被闲置，相当于湘鄂赣等内陆地区根本不必冒长江核泄漏之巨大风险、建设18个百万千瓦级核电站(每年产生约500吨核废料)，相当于燃煤电厂每年可减少约6000万吨煤炭的消耗、减排1.1亿吨CO2和180万吨SO2。
而更糟糕的是，目前的惊人浪费还远未“见顶”。随着在建水电站的投运，“十三五”期间仅川滇两省的弃水电量就将从目前每年800亿度飙升至1000亿度以上。
2.在国家严控产能过剩情况下，已严重过剩的煤电装机却仍在扩容。
近年电力总体供大于求，燃煤电厂2016年设备平均利用小时已降至4165小时，为1964年以来最低水平。但因火电项目核准权下放，全国煤电建设不仅没有放缓，反而出现了前所未有的高潮。2015年全国各地上马的火电项目120个、新增装机7000万千瓦，规模为“十二五”之最。四川省甚至在火电严重亏损、近2000万千瓦水电无处消纳的情况下，还核准了2台百万千瓦的煤电机组上马。尽管2016年国家能源局为遏制煤电无序扩张下发了一系列文件，但并未彻底扭转局势，当年仍新增装机约5000万千瓦，“抢建煤电”大潮下甚至发生了江西丰城电厂“11·24”特别重大安全事故。“十三五”电力规划确定2020年我国煤电装机“力争控制在11亿千瓦以下”，但目前投运和在建的装机规模就已高达12亿千瓦。
煤电逆势扩张与中央“去产能、去库存”方针背道而驰，且孕育着巨大金融风险。目前五大发电集团的资产负债率均超过80%，远高于国资委为央企设定的70%警戒线。
3.在送电通道具备情况下，受端省宁用当地煤电也不要川滇便宜清洁的水电。
火电大扩容的直接后果是严重挤占了可再生能源的市场空间，该建的跨省送电通道被搁浅、该输出的电力输不出去，省际壁垒和地方保护已成清洁能源发展的严重羁绊。比如，2013年建成的四川德阳至陕西宝鸡的德宝直流输电线路，尽管四川水电比火电便宜0.10元/度，但陕西因当地火电装机大量过剩而不愿接受，致使德宝直流在2016年丰水期几乎处于闲置状态。
另外，雅砻江是我国第三大水电基地，早已纳入国家规划的“雅中特高压直流工程”本为雅砻江中游水电外送江西而设计、原计划2018～2019年建成投产，但因江西要上马600万千瓦的煤电，使得这条已具备开工条件的输电工程被搁浅，原本明确的落地点不再明确。若此关键问题继续模糊下去，该输电通道就无法开工建设，更不可能在2020年前“建成投产”，届时雅砻江中游在建、拟建的750万千瓦水电(已列入“十三五”电力规划)，每年将至少白白流失300亿度以上的清洁电力。
4.在“风光”财政补贴负担越来越大的情况下，不需补贴的水电却无法优先消纳。
虽然《可再生能源法》明确规定水电是可再生能源，但十几年来水电一直未能享受风电、太阳能等非水可再生能源的主要激励政策。
水电当前上网电价一般比火电低0.10元/度、比风电低0.30元/度、比光伏低0.60元/度，且电能质量好，可谓“物美价廉”。而现行政策在大大推动风电光伏发展的同时，也导致我国财政补贴资金缺口越来越大，抬高了全社会用电成本。尽管可再生能源电价附加征收标准一再提高，但2015年前补贴资金缺口已高达400亿元，2020年还将扩大到750亿元。如何拓展可再生能源补贴的资金规模已是当务之急，而依靠国家补贴、不能“断奶”也成为风电、光伏备受诟病的重要原因之一。
此外，全国“一刀切”的非水可再生能源激励政策已造成某些地区投资失序。比如，近8年来云南风电、光伏装机规模迅速扩大(年均增幅78.8%)，其全额保障性收购政策让本已非常严重的云南弃水雪上加霜，不利于发挥“优胜劣汰”的市场机制。
深化能源产业供给侧结构性改革，明确能源结构的整体战略
“十三五”是我国全面建设小康社会的决胜期、深化改革的攻坚期，必须清醒地认识到，当前的电力过剩还属于低层次的供应饱和。2015年我国人均用电量刚刚超过4000千瓦时，比用电水平最低的发达国家(人均6000～8500千瓦时)还低很多。要实现工业化目标，我国电力需求必然还要经历一个显著增长过程，而当前经济增速放缓、电力供需宽松，正是能源产业“调结构、转方式”的大好机会。
目前可再生能源在我国一次能源结构中合计占比仅10%，远低于欧美国家。如此低比重下还存在惊人浪费，并不是可再生能源搞多了、超前了，而是体制机制和技术路线出了问题。能源不同于其他产业，改革过程中“国家整体利益一盘棋”战略一定不能缺位。
“立足国家整体利益和长远利益进行部署，防止局部利益互相掣肘和抵消”已是推进“能源革命”、深化能源产业“供给侧结构性改革”的当务之急。亟须从以下四方面凝聚共识，并建立强有力的执行机制。
1.科学确定可再生能源的开发顺序：优先开发水电是“风光”大规模发展的重要基础。
以G7为代表的发达国家均已确立“2050年电力全部可再生能源化”的战略目标和实施路线图。借鉴世界先进经验，不能忽略一个最重要的事实：发达国家大力发展风电太阳能是建立在“优先和充分开发水能”基础上。
发达国家早在上世纪六、七十年代即已完成水电大规模开发，几个核电大国也是因当时风能太阳能还过于昂贵才选择发展核电。然而五十年实践证明核电“请神容易送神难”：即使不出任何核事故，核废料处理、核电站退役也是世界性难题和“天价包袱”。因此，尽管水电核电在发达国家的能源占比都是“走低”趋势，但却有本质不同：水电是因为资源已基本开发完毕，核电则因为“不清洁且安全性经济性已丧失优势”。若我们不能全面认识发达国家当前能源大转型的深刻背景和基础，“能源革命”的技术路线选择过于超前(跳过“优先和充分开发水电”阶段)或过于滞后(努力去追赶发达国家即将抛弃的能源道路)，就会犯“舍易求难、舍安求险、舍廉求贵”的重大战略错误。
为何“优先和充分开发水能”如此重要？一是风电太阳能和水能是“绝好搭档”。前者的“间歇性”缺陷可通过水能弥补，变成稳定的优质能源。风电太阳能高速增长已导致我国电力系统当前电网调峰能力严重不足，而欧美国家充分开发的水能恰好成了风能太阳能大发展的“超级蓄电池”。二是水电水利是密不可分的整体。水电不仅仅是“物美价廉”的能源，更是人类解决水资源短缺、抵御洪旱灾害无法替代的工程手段。水电开发程度也并不存在什么“国际警戒线”，发达国家的水电开发程度和人均库容水平远远高于我国。
近十几年来，水电在我国一直在艰难中前行。“十二五”规划确定“常规水电开工1.2亿千瓦”，实际完成率不到一半，水电年均增速远低于风电、太阳能、核电和人均装机；甚至在当前煤电产能已严重过剩情况下，“十三五”规划的常规水电年均增速仍只是煤电的2/3，且在所有电源中增速最低。
截至2016年底，我国风电光伏累计装机已近2亿千瓦，到2020年还要继续增至3.2亿千瓦以上(占全部电力装机的16%)。无论从“风电光伏大规模发展后的电力调峰需求、解决我国淡水资源严重短缺、治理洪旱灾害频发”哪个角度来说，大力发展、优先发展水电都是无法替代和不能耽搁的选择(尤需加快建设一批龙头水库和抽水蓄能电站)，不能再让“水电妖魔化舆论”阻碍我国“能源革命”进程和经济社会的可持续发展。
需要强调的是：我国水能资源世界第一，目前开发程度仅为39%，要达到发达国家平均80%的水平，还有3亿千瓦潜力(至少相当于200座核电站的发电贡献)。待开发水电潜力主要集中在西南三省。我国跨境河流的水能开发程度仅为8%，与发达国家差距更为悬殊(多瑙河、哥伦比亚河等开发度均超过60%)。
2.尽快建立可再生能源全国消纳机制：“简政放权”须确保国家战略的有力实施。
2016年7月国际政府间气候变化专门委员会特约科学家伍德罗·克拉克总结欧美国家能源转型经验时特别强调：“无形之手”托不起绿色经济，能源产业的真正成本(如化石燃料的外部性成本)并不能在市场上得到体现，“对国家整体最优的能源方案”不会依靠市场自然而然的发生。所以，经济高度市场化的欧美国家无一不高度重视政府在能源转型中的重要作用。比如，最具代表性的德国电力市场2.0改革，其核心目标并非“市场化本身”，而是实现德国政府的能源战略——持续提高可再生能源占比、基本淘汰化石能源。明确的战略目标下，需政策“有形之手”和市场“无形之手”协同作用、缺一不可。
我国资源分布同生产力发展格局严重不相匹配，尤需在国家层面上实现资源优化配置(西电东送、西气东输、南水北调等)，宏观调控绝不是可有可无、可多可少的。
要打破省际壁垒、让各级政府“勇担责任”、增强大局意识，中央政府的权威和作用绝不能缺位。应借鉴解决黄河用水矛盾、三峡水电分配等重大事项的成功经验，尽快实现可再生能源在全国范围内的优化配置，避免“有电没有路、有路没人要”。为此建议：一是尽快将水电纳入《可再生能源配额考核办法》。只有改变考核“指挥棒”才能使地方政府、国家电网和地方电网在解决严重弃水问题上形成共同责任和动力。二是尽快建立国家层面的可再生能源统筹管理机构。负责全国范围内可再生电源、电网建设和市场消纳的统筹规划和实施，立足我国能源安全和电力结构调整大局，制定各类电源的中长期发展规划。
当前数量惊人的弃水亟须国家层面调控、打破省际壁垒，坚持“西电东送”战略。“十三五”规划已明确的川滇水电外送通道要尽快建设、未明确的须尽快明确，确保与水电流域开发相配套的输变电工程做到“同步规划、同步建设、同步投运”。
3.高度重视西南水电开发对“精准扶贫”的意义：实现可持续发展的重要抓手。
我们不仅要考虑7000万贫困人口“2020年如期脱贫”，更要考虑“之后他们能持续走在生产致富道路上”。因此让“精准扶贫”帮助贫困地区实现“自我造血”而不是长期依靠“国家输血”，对减轻国家财政负担和维护地方长治久安都非常重要。
水电开发是联合国千年扶贫计划的重要组成。国内外诸多水电开发实践证明，以水电为龙头、实现水资源综合利用是“金山银山和绿水青山兼得”的重要手段。一个最具代表性的例子是20世纪30年代田纳西流域的水电大开发(同时实现防洪、航运、水质控制、土地和森林合理利用等多重社会效益)，不仅彻底改变了美国最贫穷落后地区的面貌，摆脱了森林大量砍伐和水土严重流失导致洪旱灾害频发的生态环境，且对整个美国走出最严重的经济大萧条并保持四十多年高速增长发挥了至关重要的作用。
与“田纳西奇迹”成鲜明对比的是，我国怒江地区42万居民至今处于非常恶劣的生存环境中。水电“零开发”换来的并不是“绿水青山”，反而是能源短缺和贫困造成生态环境日益恶化：乱砍滥伐导致森林植被严重破坏、水土流失严重。要真正保护怒江生态环境，彻底解决当地贫困问题是当务之急、根本之道。
四川、云南、青海、西藏等集中连片贫困区最多的省份，恰恰是水能资源尚未充分开发的“富矿”所在。以水电开发为龙头，带动当地交通、航运、农业、旅游产业同步发展，将是实现“精准扶贫”最有力的工程抓手。
目前西部地区已完成勘测、规划和设计的水电站总装机约1亿多千瓦，均可在三年内开工建设，工程直接投资约2万亿元，可拉动投资4万亿元以上，这对西部脱贫乃至我国整个经济实现“创新驱动”都意义重大：一是给当地创造约500亿元/年的税收，极大改善西部地区基础设施条件；二是可提供500多万人就业机会，消化产能严重过剩的钢材水泥等；三是可增加1000多亿立方米水库库容，显著提高我国防洪抗旱、保障用水和粮食安全的能力；四是可借鉴“澜湄合作”成功经验，让西部地区成为“一带一路”倡议的重要支撑。大型水电站工程建设需10年左右时间，建议中央及早谋划布局，选择一批体现国家战略意图的重大工程项目攻关。
4.尽早谋划火电和煤炭行业的转型出路：结构性改革不能因为有阵痛就止步。
我国目前仅投运和在建的煤电已高达12亿千瓦，有研究表明，即使从现在开始煤电零增长，也不会影响中国2030年经济强劲增长情景下的电力需求(人均用电7000千瓦时)。无论从控制雾霾污染、减少投资浪费哪方面来说，都必须严格控制“十三五”期间再新增煤电项目，否则2020年能源“结构性失衡”将更严重。
严控新增煤电项目的同时，须尽早谋划火电和煤炭行业的创新发展出路。比如，推动可再生能源和火电企业整合、避免在局部地区恶性竞争，鼓励燃煤电厂进行生物质能改造、实现“绿色转型”，将宝贵的煤炭资源重点转向化工原材料领域等，这在国际上都已有很好的经验。
值得注意的是，因为“煤电厂已知的环境污染物至少几十种、不可能完全治理，最高效的煤电技术对CO2减排贡献也是杯水车薪”，欧美国家正在取消对煤电的政府补贴。我国当前正将大量财政补贴给煤电行业，在脱硫脱硝改造已享受“环保电价”后，还要斥资上千亿推广“超低排放”。且不说煤电厂“骗补”事情时有发生，即使真按要求做了，也只是“个别污染物指标”达标，不能因此就将煤电视为“清洁能源”。我们没必要重走发达国家在煤电污染治理上“事倍功半”的弯路。既然有从根本上治理雾霾等环境污染且成本更低的能源解决方案，不能舍本求末、让“劣币驱良币”。