世行中国环境问题研究报告中文版首发式在京举行

     2001年11月16日，北京：今天，中国国家环保总局和世界银行联合举办世界银行最新中国环境问题研究报告《中国：空气、土地和水－新千年的环境优先领域》中文版首发式，出席首发式的有国家环保局局长解振华、全国人大环境与资源委员会主任曲格平和世界银行东亚与太平洋地区副行长孔杰忠，以及各有关政府部门、民间组织、国际机构和有关国家驻华使馆及新闻界的代表。

     《中国：空气、土地和水－新千年的环境优先领域》是世界银行和国家环保总局最新的合作研究成果，很多从事环境管理研究的大学和研究机构也参与了此项研究工作。在报告研究编写过程中召开了3次研讨会，与中国政府各有关部门、多边和双边国际援助机构以及从事环保的民间组织进行了广泛的讨论，听取了各方面的意见和建议。

     这份报告的出版正值中国迈入新世纪，实施“十五”计划的开局时期，中国环保总局局长解振华先生指出：“从新世纪开始，中国进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段。我们将继续保持国民经济较快发展，把生态建设和环境保护摆到更加突出的位置。我国环境与发展事业正处在一个重要转折时期，加快经济发展、调整经济结构，更要注重经济效益、社会效益、生态效益的统一，更加注重环境保护和资源的永续利用，更加注重市场机制和科学技术在环境保护中的作用。实现这个转变，将对中国环境与发展事业产生深远的影响”。实际上，世行报告与中国的“十五”环境保护计划编制几乎同步进行，“十五”环保计划在编制过程中也参考和吸收了报告的建议。

     世行报告肯定了过去10年中国在环境领域所做的大量工作和取得的成绩，主要表现在三个方面：（1）90年代中期以来工业废气废水排放量普遍减少；（2）通过大规模的植树造林和恢复森林植被扭转了森林减少的势头；（3）遏制了灌区土地的次生盐碱化趋势。

     然而，从很多方面来说，中国在经济方面的增长远远超过其对资源与环境保护投资的增长，土地退化在加剧，天然林继续减少，生物多样性资源面临着压力，多数地区的水质在恶化，并且还出现了新的威胁，如，集约化禽畜养殖所排放的废水以及机动车数量爆炸性增长对大气污染控制造成的新难题。全国人大环境与资源委员会主任曲格平先生指出：“在90年代中国在环保和经济社会发展方面取得了很大进步，但是，我们在新的世纪面临的挑战将更加复杂”。

     世行报告敦促中国采取更加主动的环境战略，把未来的重点放在避免或最大限度地减少发展政策对环境造成的不利影响上，把环境可持续发展的概念牢牢地贯穿于计划和发展的各个有关方面。

     世行报告针对政府如何应对未来的环境挑战提出了许多具体的建议，尤其是把重点放在负责环境可持续发展的主管部门和指导他们工作的政策法规框架上。报告认为政府的主要战略优先领域应当是对发展政策进行修正，改善经济与社会发展同环境可持续之间的关系，走环境可持续发展的道路。为此需要在体制机构、控制手段和投资3个主要方面采取具体措施：

     体制方面：

     加强综合决策。政府部门，特别是那些同经济规划或建设规划以及自然资源管理相关的部门，需要调整有关的政策与目标，以便充分地将环境可持续发展纳入各自的发展目标与规划中。

     跨部门的协调。鉴于大多数自然资源可持续管理问题跨越了常规的行政部门的职责界限，需要寻找一种途径来协调不同部门之间的工作，减少职能设置的重复与矛盾，加强协作，解决争议。一种选择方案是建立一个有效的协调机构：（1）其级别应当高于各部委；（2）能够得到充分的资源，特别是一个有效的秘书处，使其能够制定出积极的议程；（3）能够有效地协调和处理各部委之间的争议。

     改革保护生物多样性的方法。为了加强中国的生物多样性保护与管理，应该成立一个独立的、国家级的“自然保护区管理局”，对具有国家和全球重要性的自然保护区进行管理，将其发展成为一个高水平的自然保护区管理中心。

     在缺水地区推进流域综合管理。政府应该成立一个新的、独立的流域综合管理机构，其管理结构能够为主要的相关方面（包括省级政府）在决策过程中的有效参与提供有力的支持。

     环保机构：

     加强环保局的能力建设与效率，重点放在地方环保局上。应该大力增加向地方环保局、特别是县一级和镇一级环保局提供的技术与人力资源。同时，有必要在解决各级部门间的横向和纵向矛盾方面下功夫。方法包括：（1）将管理权利更多地赋予省或市而不是县；（2）通过业绩审计和公开报告等手段，增强上级部门对下级部门的监督；（3）建立国家环保总局的的地区机构（可以参照中国人民银行系统），以加强国家的监督。

     加强法律体系。建立有力的环境法的主体，辅之以公正的司法制度，对法律进行解释并裁量法律法规方面的争议。   

     继续推进环境决策中的公众参与。把重点放在扩大环境问题的参与面，不要仅限于东部比较富裕的地区。   

     手段：

     点源污染控制的新手段。必须建立新的方法，以便解决日渐增多且多样化的点源排放，减少现有系统中的一些矛盾，特别是与排污收费体系相关的矛盾。建议采用许可证制度，在该制度下，所有的点源无论其所属单位，都必须取得许可证或执照才能运行，同时，交纳管理费以支付发放许可证的成本。还需要针对违反许可证条件的情况，制定一个分级的、惩处性逐步增大的罚款计划。

     继续加强辅助性的控制战略。包括经济手段、自愿性手段和信息公开化手段。

     其他手段，包括继续进行有利于环境的价格改革，加强对脱贫与土地退化之间联系的关注，改变自然资源开发政策的定向。

     投资：

     把重点放在优先领域，即监测自然环境的状况并向政府汇报，就拟议中的政府政策对环境状况的影响进行评价和汇报。地方环保局需要将工作重点放在污染管理与控制方面。在考虑将工作范围扩展到“绿色”或生态环境保护议程时，必须非常谨慎，并有选择性地确定自己的作用。

     切实增加环保投资。预计“十五”期间的环保投资约占GDP的1.3%。投资力度需要进一步加大，到2020年时，用于大气污染与水污染控制的投资很可能需要增加到约2%，并且需要大大增加基础能力建设方面的投资比例

     改善生态建设与保护领域的投资效果。把重点放在治本—即导致土地退化的本质性的社会经济原因上—而不仅仅是治标。

     在城市环境基础设施方面增加投资，科学决策。

     在环境改善项目方面，减少冒进，多加思索。很多环境改善项目的效果都可以通过如下途径加以改善：（1）在可行性研究方面投入更多的时间和资源；（2）更加重视投资的成本有效性；（3）减少在实物资本中的投资，增加对于人力资源开发的投资；（4）首先解决优先问题，避免把摊子铺得太大。

     世界银行东亚和太平洋地区副行长孔杰忠先生说：“仅靠国家环保总局的努力是不能解决环境问题的，需要进行全国动员，各级领导都需要提高环保意识，各主要发展机构都需要集中力量实现环境可持续发展，普通老百姓也需要以他们所能参与的方式参与进来。只有动员起社会各个方面的力量，才能真正取得进步” 。

     多年来中国国家环保总局与世界银行开展了卓有成效的合作。1992年世行与国家环保总局合作编制了《中国环境战略报告》，报告提出的许多建议被中国政府及有关部门采纳，推动了中国环保工作的开展。1997年世行与国家环保总局、国家计划发展委员会合作编制了《2020年的中国》系列研究报告中的环境报告《碧水蓝天：展望21世纪的中国环境》。在过去20年世行共贷款支持了中国24个“褐色”、“绿色”和“蓝色”环保项目，包括城市空气污染控制和污水处理、农村供水和卫生、江河流域污染治理、小流域治理、水土流失、林业发展和自然保护区等项目，环境项目贷款是世行中国贷款计划中增长最快的部分。世行还帮助中国积极争取全球环境基金和蒙特利尔议定书的赠款用于环境项目。自1991年全球环境基金成立以来共批准向中国提供了7笔赠款达1.73亿美元，在世行借款国中名列前茅。蒙特利尔议定书共批准向中国提供了3.26亿美元赠款，用于淘汰消耗臭氧层物质（ODS)的生产和使用。此外世行还为中国提供环境和可持续发展方面的培训。

     世界银行驻中国办事处