时任全国人大常委会法工委主任顾昂然在1994年向八届全国人大常委会十一次会议作选举法修正案草案说明时，曾引述邓小平1953年对选举法的草案说明称，“这些在选举上不同比例的规定，就某种方面来说，是不完全平等的，但是只有这样规定，才能真实地反映我国的现实生活，才能使全国各民族各阶层在各级人民代表大会中有与其地位相当的代表”，“随着我国政治、经济、文化的发展，我们将来也一定要采用……更为完备的选举制度”，“过渡到更为平等和完全平等的选举”。

清华大学法学院院长、中国法学会宪法研究会副会长王振民表示，当时作此规定，是考虑到中国是工人阶级领导，需要制度保障，国家权力机关要有足够多的城市代表。

1979年修订选举法，明确了比例，县4：1，省5：1，全国为8：1，中国人民大学法学院教授、中国宪法学研究会名誉会长许崇德表示，8：1当年也有合理性，当时中国的农民太多，占到人口总数70%－80%，而农民的利益比较单一，城市人口虽然少，但城市里行业众多，统一比例后，如果农民代表太多，城市代表就会照顾不全面，难以全面反映各方利益。

此后直到1995年修改选举法时，将1979 年选举法中规定的县、省、全国4：1、5：1、8：1的比例，统一为4：1。

许崇德分析此次修改认为，这种比例的变化反映了民主平等的逐步推进，上世纪90年代，农村也不再单一，有了各行各业，各种工商业者、技术人员，选举法根据农村的变化作出调整是合理的。

王振民坦言，改革开放30年，中国的阶级状况已经发生了重大变化，当年工农的鲜明分别已经越来越淡，农村有很多人是务工的，只是没有工人的身份，法律上不承认他是城市人。即便是农民，他们的认知，他们的教育比30年前也有很大的改观，很大的进步。工人和农民之间的分别不应该去强化，而应该慢慢地去缩小。

此次修改，有望实现50多年前邓小平的承诺。

差额选举带来“冲击波”

多年来形成了“领导提名单、下面划圈圈”这样一个模式，致使选举越来越流于形式，影响了选民或代表的积极性。

———刘政(曾任全国人大法律委员会委员)

1953年选举法未规定差额选举，选举区域应选几个代表，就提出几个代表候选人。1979年选举法修改规定：“由选民直接选举的代表候选人名额，应多于应选代表名额的二分之一至一倍；由地方各级人民代表大会选举上一级人民代表大会代表候选人的名额，应多于应选代表名额的五分之一至二分之一。”

彭真当时表示：“要坚持不等额选举。候选人多于应选人的不等额选举是搞好选举的关键之一。”

曾先后任全国人大法律委员会委员、全国人大常委会香港基本法委员会委员、全国人大财经委员会委员的刘政曾撰文，1986年下半年开始的县、乡人大代表换届选举以及此后进行的省、设区市人大代表换届选举中，差额选举普遍做得不错，被称为“差额选举冲击波”。

“多年来形成了‘领导提名单、下面划圈圈’这样一个模式，致使选举越来越流于形式，影响了选民或代表的积极性。”刘政认为，差额选举把竞争机制引进了选举，有利于发现和遴选人才，有利于公平竞争，有利于造成政治清明的环境。

“预选制度”几经起伏

预选是发扬民主、保障县级以上地方各级人大选举上一级人大代表时，能够根据多数代表意愿确定正式代表候选人的好形式。

———顾昂然(曾任全国人大常委会法工委主任)

如果代表候选人超出了选举法规定的差额数量，如何处理？

1979年选举法首次规定了直接选举可以通过预选方式确定正式候选人，“如果所提候选人名额过多，可以进行预选，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单”。但1986年修改选举法时，删去了预选的规定。

1994年，县级以上人大代表候选人的预选恢复。时任全国人大常委会法工委主任的顾昂然向全国人大常委会作选举法修改决定草案说明时表示，预选是发扬民主、保障县级以上地方各级人大选举上一级人大代表时，能够根据多数代表意愿确定正式代表候选人的好形式。

2004年，全国人大常委会法工委主任胡康生在向常委会作选举法修正案草案说明时，专就预选进行了说明，一些地方提出，选举法关于直接选举中确定正式代表候选人的程序存在模糊的地方，对于如何酝酿，什么是较多数选民，都没有明确的规定，实践中容易导致“暗箱操作”，建议在直接选举中规定预选。

对此，草案规定，直接选举中，如果提出的代表候选人过多，经过反复讨论、协商，仍不能对正式代表候选人形成较为一致的意见，在有条件的地方，可以进行预选。

最终，根据委员们建议，“可以进行预选”的“可以”二字删去，意为若选民意见不一致，就应进行预选。新京报记者 杨华云