司法部介绍《重大行政决策程序暂行条例》有关情况
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国务院新闻办公室于2019年5月16日（星期四）上午10时举行国务院政策例行吹风会，请司法部副部长熊选国介绍《重大行政决策程序暂行条例》有关情况，并答记者问。
国务院新闻办新闻局 寿小丽：
女士们、先生们，大家上午好！欢迎大家出席国务院政策例行吹风会。《重大行政决策程序暂行条例》已正式对外公布，为帮助大家更好地了解相关情况，今天我们非常高兴邀请到司法部副部长熊选国先生，请他向大家介绍有关情况，并回答大家的提问。出席今天吹风会的还有司法部法制调研局局长李明征先生。下面，先请熊选国先生作简要介绍。
2019－05－16 10：00：20
熊选国：
各位记者朋友，大家上午好！非常高兴参加今天的国务院政策例行吹风会。2019年4月20日，李克强总理签署国务院令，公布《重大行政决策程序暂行条例》（以下简称《条例》），自2019年9月1日起施行。今天我和司法部法治调研局局长李明征同志一起，向大家介绍《条例》的有关情况。
首先，我向大家介绍《条例》的总体情况。
2019－05－16 10：03：09
熊选国：
党的十八大以来，党中央、国务院高度重视科学民主依法决策。党的十八届四中全会提出，健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策的法定程序。2015年12月，党中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》，提出了推进行政决策科学化、民主化、法治化的具体目标和措施。
近年来，很多地方政府出台了规范重大行政决策程序的制度文件，科学民主依法决策水平在一定程度上得到提升。但实践中，仍有不少问题需要进一步规范：一些地方行政决策尊重客观规律不够，听取群众意见不充分，违法决策、专断决策、应及时决策而久拖不决等问题较为突出；一些关系国计民生的重大项目因当地群众不了解、不理解、不支持而引发群体性事件，导致项目无法落地或者匆匆下马。这些问题严重损害政府公信力，有损营商环境，影响改革推进和经济社会发展。为进一步推进行政决策科学化、民主化、法治化，提高重大行政决策的质量和效率，有必要制定出台专门的行政法规。
在党中央、国务院的领导下，司法部经广泛深入调研，反复研究论证，多方面征求意见，形成了《条例》草案，报经国务院同意后，于今年2月25日经中央全面依法治国委员会第二次会议审议通过。《条例》分6章、共44条，对重大行政决策事项范围、重大行政决策的作出和调整程序、重大行政决策责任追究等方面作出了具体规定。
2019－05－16 10：05：59
熊选国：
一是明确了重大行政决策事项范围。《条例》明确了包括制定有关公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等方面的重大公共政策和措施，制定经济和社会发展等方面的重要规划，决定在本行政区域实施的重大公共建设项目等五个方面重大行政决策事项，同时允许决策机关结合职责权限和本地实际确定决策事项目录、标准，经同级党委同意后向社会公布并根据实际情况调整。
2019－05－16 10：06：23
熊选国：
二是细化了重大行政决策的作出程序。《条例》把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定作为重点，逐一明确、细化这五大法定程序的具体要求。《条例》还对重大行政决策的启动、公布等作了规定。
2019－05－16 10：06：42
熊选国：
三是规范了重大行政决策的调整程序。《条例》在建立健全决策执行中的问题反馈机制和决策后评估制度基础上，规定依法作出的重大行政决策，未经法定程序不得随意变更或者停止执行，需要作出重大调整的，应当履行相关法定程序。
2019－05－16 10：06：57
熊选国：
四是完善了重大行政决策责任追究制度。《条例》规定决策机关应当建立重大行政决策过程记录和材料归档制度，对决策机关违反规定造成决策严重失误，或者依法应当及时作出决策而久拖不决，造成重大损失、恶劣影响的，倒查责任并实行终身责任追究。
我先介绍这些内容，接下来欢迎各位提问，谢谢。
2019－05－16 10：07：06
寿小丽：
下面开始进入提问环节，提问前根据惯例，通报一下所在的新闻机构。下面开始提问。
2019－05－16 10：10：10
人民日报社记者：
我们注意到这个《条例》是关于重大行政决策程序的专门立法，能否进一步介绍一下这个《条例》的现实针对性是什么？有什么样的现实意义？
2019－05－16 10：11：35
熊选国：
规范重大行政决策程序，是建设法治国家、法治政府的必然要求，是完善中国特色社会主义法治体系、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。作为推进依法行政、加强政府自身建设的一部行政立法，《条例》的出台实施具有重要意义。
第一，有助于加快推进法治政府建设进程。行政机关能否做到科学民主依法决策，体现着依法行政的水平，关系到能否正确履行政府职能。《条例》以规范重大行政决策的程序为重要抓手，既对推进行政决策科学化、民主化、法治化起到“以点带面”的杠杆和牵引作用，又通过科学程序制度规范政府决策活动，提高政府公信力和执行力。这对深入推进依法行政，加快建设高效诚信的法治政府有着不可替代的现实意义。
第二，有助于更好地维护改革发展稳定大局。重大行政决策往往对经济社会发展有重大影响，涉及重大公共利益或者社会公众切身利益，事关改革发展稳定大局。《条例》通过规范重大行政决策程序制度，引导广大群众广泛有序参与政府决策，让重大行政决策过程成为集思广益、凝聚共识的过程，能够有效增强重大行政决策的可行性、稳定性。这对优化营商环境，维护经济持续健康发展和社会稳定大局具有重要的积极意义。
第三，有助于强化行政权力制约和监督。行政决策是行政权力运行的起点，也是规范行政权力的重点。通过《条例》的出台实施，可以起到以制度促规范、以参与促公开、以流程促优化、以监督堵漏洞、以责任强担当的作用，让行政决策权在阳光下运行，让决策者科学依法行使权力，能让约束权力的“制度笼子”扎得更加牢固，这对行政决策的权力行使者而言，既是约束，也是保护。所以，这次《条例》的出台，对于我们进一步加强法治政府建设，特别是推进社会治理体系和治理能力现代化，有非常重要的现实意义和针对性。
2019－05－16 10：12：08
中国日报记者：
本次《条例》规定了公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定这五个法定程序，《条例》中是怎样具体体现的？而且这五个法定程序有没有一个固定的顺序？
2019－05－16 10：39：03
李明征：
谢谢中国日报记者的提问，我来回答你的问题。
刚才讲，公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定这五大程序，是规范重大行政决策程序最为关键的程序制度，也是《条例》的一个主要内容。总体来看，一个是在重大行政决策草案形成过程中，体现了公众参与、专家论证和风险评估程序的要求，规定除依法不予公开的外，应当听取公众意见。听取公众意见的方式可以是召开座谈会、论证会、问卷调查、民意调查、向社会公开征求意见等，对于一些专业性、技术性比较强的决策事项，应当组织专家论证，决策实施可能对社会稳定、公共安全等方面造成不利影响的，应当组织风险评估。
二是明确合法性审查为必经程序，规定决策草案未经合法性审查或者经审查不合法的，不得提交决策机关讨论。明确送请审查需要的材料、时间和合法性审查的内容。合法性审查的内容主要有三个内容。一是权限是否合法，二是程序是否合法，也就是是否履行了公众参与程序、专家论证程序、风险评估程序，还有决策的具体内容是否符合法律、法规、规章和国家政策的规定。要求负责合法性审查的部门要及时提出合法性审查意见，并对这个意见负责。决策承办单位根据合法性审查的意见，要对决策草案进行必要的调整或者补充。三是明确集体讨论决定为必经程序，规定重大行政决策草案应当经决策机关常务会议或者全体会议讨论，也就是对会议形式作了规定。对会议议事规则也提出了要求，参加会议的组成人员都要发表意见，行政首长最后发表意见。拟作决定与多数人意见不一致的时候，应当说明理由。集体讨论决定的情况，应当如实记录，并与责任追究挂钩。
刚才这位记者朋友提出这五大程序是不是有顺序。可以这么讲，五大程序不是完全僵化的流程，重大行政决策从启动到作出，大致可以分为决策草案形成阶段、草案合法性审查和集体讨论阶段。公众参与、专家论证、风险评估属于决策草案形成阶段的程序，这三者之间没有固定的先后顺序，决策承办单位可以根据决策事项的特点和实际需要把握，有的程序可以反复多次履行，比如专家论证，这就有可能进行多次专家论证。决策草案形成以后，需要依次履行合法性审查和集体讨论决定这两个程序。需要注意的是，如果在合法性审查中发现应当履行而未履行公众参与、专家论证和风险评估程序的，负责合法性审查的部门可以在审查意见中建议决策承办单位补充履行相关程序。在决策草案提交政府集体讨论决定的时候，报送的材料里也得说清楚履行前面四个程序的情况，也就是刚才讲的公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查。集体讨论决定是五大程序中的最后一个程序，当然也不排除会议在集体讨论的时候，要求重新履行或者补充履行有关程序。这是我对刚才这位记者朋友的一个简单回应。谢谢。
2019－05－16 10：39：27
中新社记者：
有一种观点认为，如果要履行程序的话，效率必然受到影响。请问《条例》在规范重大行政决策程序的同时，对于行政效率会有什么样的影响？谢谢。
2019－05－16 10：40：35
熊选国：
我来回答你这个问题，这个问题是很有代表性的。具体到规范重大行政决策程序和效率的关系，我个人谈几点看法。
第一，要全面理解效率的内涵。我记得习近平总书记在十八届中央改革领导小组第37次会议上指出过，速度是效率，方法对头是效率，减少失误也是效率。也就是说，效率和速度不是完全等同的，效率有更加丰富的内涵和层次。违法决策、低水平决策，可能速度很快，但是给国家和人民造成重大损失，严重损害政府的公信力，这种肯定不是我们所讲的真正意义上的效率。所以，《条例》通过规范程序，来提高决策水平，特别是在怎么保障方法对头、在减少失误上下工夫，这也是提高效率的很重要的方面。
第二，要从长远和整体的角度来考量效率。就某个具体重大行政决策来看，规范程序确实有可能延长做出决策的周期。但是从长远和整体上来看，一方面通过规范程序，有助于提高决策的质量，降低决策风险，这样可以保证决策在执行阶段更加顺畅，执行更加有力，这样可以从整体上提高决策效率。另一方面，通过规范程序，有助于减少决策“朝令夕改”“决而难行”，决策实行不了，或者发现决策错了，又要去改，这样反而更加影响效率。所以从长远上来看，有利于政府全面正确地履行职能，提供优质高效的服务，促进经济社会持续健康发展。
第三，程序和效率虽然不是必然冲突的，但是如果程序过于繁琐，过于僵化，有时候确实也影响效率。这就要求我们在设定程序的时候，把握好制度的刚性和灵活性。本着这样的原则，在《条例》制定过程中，我们也是注意这个问题，也坚持了问题导向。一方面，我们在制度设计方面，要和当前客观实际，法治政府建设的进程相适应，包括在重大行政决策事项的范围、法定程序等关键制度上，要注重实效性和针对性，要保证这个制度切实可行、行之有效。所以，大家如果看我们的《条例》，还是分了不同的情况。对社会普遍期待、大多数行政机关有条件做到的，提出明确规范，比如刚才记者朋友们提到的那五个法定程序，其中有两个法定程序是必经的，即合法性审查和集体讨论决定。对于现阶段难以做到或者只有少数地方能做到的，鼓励地方探索实践、逐步推广。我们规定政府可以制定重大行政决策目录和标准，很多地方政府已经制定了，我们是积极推广，鼓励地方做这项工作，但不是必须的。对需要因地制宜、因事制宜的规定，对地方或者相关领域的立法也留有空间。对情况紧急、特殊的情形，也做出了制度性安排。这样能够保证我们的程序符合实际，能做到的、通过努力能做到的，我们要把它规范起来。但是一些繁琐的或者明显做不到的，也避免一刀切，来影响行政决策的质量和效率。
2019－05－16 10：42：54
新华社记者：
我注意到《条例》明确列举了重大行政决策事项的范围，同时授权了决策机关制定目录和标准。请问这是出于什么考虑？谢谢。
2019－05－16 10：59：42
李明征：
刚才熊选国副部长在前面有些地方已经回答了你的问题，但是你提出来以后，我把这个问题再做一个细化解释，再回应一下。
在立法调研、征求意见、整体研究的基础上，《条例》按照突出针对性、具备可行性、保留灵活性、提高透明度的原则，围绕地方政府职能，重点针对实践中问题比较突出的领域，通过“列举＋排除”来框定重大行政决策事项的范围，允许决策机关结合实际确定决策事项目录、标准，并向社会公布。作出这个制度设计，主要有以下几个方面的考虑：第一，“重大行政决策”中的“重大”是一个难以统一量化的概念，在立法过程中，各地对这个问题反映都比较集中。大家也知道，中国是个14亿人口的大国，陆地国土面积960多万平方公里，各地区发展不平衡，各级政府决策的影响面和侧重点也各不相同，由国家立法统一确定重大行政决策事项的具体标准并不现实。第二，授权决策机关制定决策事项目录、标准，能够让各地方结合职责权限确定符合本地实际的目录、标准，经同级党委同意后，通过向社会公布的方式实现外部监督。第三，《条例》在明确适用主体的同时，列举了制定有关公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等方面的重大公共政策和措施，制定经济和社会发展等方面的重要规划，制定开发利用、保护重要自然资源和文化资源的重大公共政策和措施，决定在本行政区域实施的重大公共建设项目等重大行政决策事项类型；另外还有一个兜底条款即“对经济社会发展有重大影响、涉及重大公共利益或者社会公众切身利益的其他重大事项”。《条例》排除适用于财政政策、货币政策等宏观调控决策，政府立法决策，突发事件应急处置决策。财政政策、货币政策等宏观调控决策属于中央事权，政府立法决策主要是依照立法法、行政法规制定程序条例、规章制定程序条例等来执行。突发事件应急处置主要依据突发事件应对法、突发公共卫生事件应急条例等法律法规来执行。通过以上规定明确了重大行政决策事项的范围，为各地方制定重大行政决策目录、标准提供了依据和指引。谢谢。
2019－05－16 11：00：17
中国经济信息社记者：
《条例》规定了座谈会、听证会等多种方式来保证公众的参与，请问有没有更多的配套措施，来保证这个公众参与的实效性？比如对于公众普遍关心的问题，决策机构进行解释说明的时候，有没有对解释说明有期限的规定？
2019－05－16 11：01：40
熊选国：
对于公众参与，也是《条例》制定过程中特别强化的一个方面。它的意义，一方面确实落实了以人民为中心的思想，是保障人民群众当家作主的制度安排的一个很重要的方面。另一方面，通过公众参与，让公众参与决策，也是我们政府重大决策吸取人民的智慧、广泛听取意见、凝聚共识的很重要方面。所以，这次《条例》在制定过程中，把公众参与，包括您刚才提到的公众参与的有效性，作为一个很重要的方面。《条例》中有这么几个方面的体现：
第一，公众参与贯穿了重大行政决策的全过程。比如启动程序，我们规定公民也可以对重大行政决策事项提出建议和意见；在作出过程中，对公众参与的方式，包括公开征求意见、听证会，也作出了规定；在决策后评估制度中，也把公众意见反映大的、比较多的，作为启动开展后评估的三种情况之一。所以，这次把公众参与是贯穿到整个重大行政决策从启动开始到执行的全过程。
第二，在怎样听取公众意见的方式方法上，也作了非常具体明确的规定。包括座谈会、听证会、实地走访、书面征求意见、向社会公开征求意见、问卷调查、民意调查等多种方式，要求采取便于公众参与的方式，特别是重大行政决策，如果涉及到特定群体利益时，还要求听取有关特定群体包括人民团体、社会组织、群众代表的意见，在方式上这次规定得是比较具体明确的。
第三，在具体程序要求上，比如说向社会公开征求意见和召开听证会这两种方式，都作出了具体规定。比如公开征求意见，《条例》要求，不光是对草案的文本，还有对说明，都要征求意见。征求意见原则上不能少于30天，通过便于公众知晓的媒体和渠道，让大家了解掌握。对社会公众普遍关心的，或者专业性、技术性较强的重大决策事项，还要通过专家访谈等方式进行解释说明。听证会，针对过去有些听证会“走过场”，这次《条例》对听证会代表的广泛性，和不同意见的听证会代表，都有了比较具体的规定。
第四，在公众意见的研究处理上，明确规定了决策承办单位应当对社会各方面提出的意见进行归纳整理、研究论证，充分采纳合理意见，来完善决策草案。你刚才提到的一些配套措施，有些问题在《条例》中规定的操作性是比较强的，当然在执行过程中也还会不断完善具体规定，《条例》自9月1日起正式施行，我相信在施行前和施行后，在保障公众参与重大行政决策方面，还会不断地有些配套性措施来进行完善。
2019－05－16 11：02：06
光明日报记者：
今年2月，习近平总书记主持召开中央全面依法治国委员会第二次会议，会议强调要把党的领导贯穿于重大行政决策的全过程和各方面，请问在坚持党的领导方面，《条例》这次有何具体的规定？谢谢。
2019－05－16 11：03：27
熊选国：
这次坚持党对重大行政决策领导方面，大家有没有注意到这次正式公布的《条例》比之前的征求意见稿，就加强党对重大行政决策领导方面，进一步加强了规定。特别是去年宪法修正后，第1条就规定了中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。去年8月24日，中央全面依法治国委员会召开第一次会议的时候，习近平总书记在会议上发表重要讲话，明确提出了全面依法治国新理念新思想新战略，将其核心要义概括为“十个坚持”，其中第一个就是坚持加强党对依法治国的领导。规范重大行政决策程序是法治政府建设也是法治国家建设的很重要的方面，也必须要贯彻宪法和党中央的要求，加强党对重大行政决策的领导，把坚持党的领导贯彻到重大行政决策的全过程。
在《条例》中，有几个方面的重要体现：
第一，把坚持党的领导作为一项根本要求，在《条例》第4条专门明确规定了，重大行政决策必须坚持和加强党的全面领导，全面贯彻党的路线方针政策和决策部署，发挥党的领导核心作用，把党的领导贯彻到重大行政决策全过程，这是作为一项根本的要求，在《条例》的总则里面明确规定。另一方面，在具体程序中，把党的领导也贯彻在里面。大家可以看条文，有两个方面是明确提出的，比如说《条例》第3条，对于决策机关确定的重大行政决策事项的目录、标准，要经同级党委同意后，向社会公布；《条例》第31条规定，重大行政决策出台前，应当按照规定向同级党委请示报告。这样就切实把党的领导贯彻到重大行政决策的全过程和各个方面。
2019－05－16 11：06：06
寿小丽：
今天的吹风会就到这里，谢谢熊选国副部长，谢谢李明征局长，谢谢各位记者朋友们，大家再见。
2019－05－16 11：11：36