国家发改委介绍成本监审和调查有关情况
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央视财经记者:
我这个问题提给丁杰司长，我们知道成本监审这个词最近出现的频次越来越多，尤其是在垄断领域，如何评价政府在成本监审方面取得的效果，有哪些新举措？
2017-11-07 09:52:37
丁杰:
谢谢您对成本监审工作的关心。应该说近年来政府的成本监审取得了显著成效。这个成效我想用20个字来概括：从浅到深、从粗到细、全面发力、多点突破、纵深推进。在中央层面，电力、天然气、铁路等重要自然垄断领域全面开展了成本监审，也就是说将这些垄断行业的成本纳入了政府监管的范围，实现了从无到有的突破。在输配电领域，是从省级电网到区域电网，再到跨省跨区输电的各个环节，对电网企业的输配电成本监审实现了全覆盖，这件事确实是非常不容易的。天然气管道、铁路运输领域，也是首次在全国范围内实施了全行业的成本监审，这项工作是今年做的，上半年是天然气，铁路是分两拨，因为这个事情非常复杂，所以先在三个区域搞了试点，下半年又全面铺开。地方层面，主要是以重要公用事业和公益性服务行业为重点，大力推进成本监审。
举措用三句话来概括：第一句话，立规矩、建机制，构建成本监审制度框架。第二句话，挤水分、减成本，助力垄断行业价格改革。第三句话，强监督、促公开，有效提升定价成本监管公信力。
第一句话，“立规矩、建机制”，通过建立机制明晰定价程序，强化成本约束，推进公开透明，优化监管，在这几个方面不断完善。首先印发了《国家发改委关于加强政府定价成本监审工作的意见》，这个《意见》明确了当前和今后一段时期成本监审的总体要求和目标任务，提出了到2020年成本监审的制度规则健全完善，方式方法科学合理，重点领域全面覆盖，成本公开规范有序。其次，修订的成本监审办法，将成本监审纳入科学化、制度化、程序化的轨道，强化以垄断行业为重点的成本监管。三是完善成本监审目录，明确了国家发改委成本监审的项目范围，目前，除了西藏以外，30个省份也都修订出台了本省的成本监审目录。四是健全行业成本监审办法，近年来，我委陆续制定出台输配电、天然气管道运输和铁路普通旅客列车运输，大家一听就是大的垄断行业，以及高等学校、教育、水利工程供水等领域的成本监审办法，各省级价格主管部门也逐步构建并完善了成本监审制度体系。我们做了个统计，2013年到2016年各地出台行业成本监审办法50余个，建立完善相关制度60多个。
第二句话，“挤水分，减成本”。刚才孟玮主任已经提出来，2013年到2016年国家发改委和地方价格主管部门累计开展成本监审的项目近24000个，覆盖电力、天然气等垄断行业和重要公用事业、公益性服务等20多个行业，核减不应进入定价成本的总额8000多亿。其中2016年各地开展的监审项目就达11000多个，这比2012年增长3.2倍。大家就能感到我刚才说的20个字，核减成本约3800亿元，这是2016年一年的成效。在输配电领域，这是中央层面，跟大家也做一个介绍。2015年以来，我们陆续开展电网企业的输配电成本监审，刚才我也说到了，实现了各环节的全覆盖。这项工作是首次在全国范围内组织的，对超大型自然垄断环节开展的定价成本监审，共核减与输配电不相关、不合理的费用约1200亿，平均核减的比例达14.5%。以此为基础，在电网投资大幅增长、电量增速趋缓的情况下，国家最终核减了32个省级电网，准许收入约480亿元。也就是说通过严格的输配电成本监审，推进了输配电价改革，管住了电网这个中间环节。同时，也为放开两头，扩大电力市场化交易创造了有利条件。
我们也做了一个统计，输配电价改革前后，全国电力市场化交易的电量从2014年的3000亿千瓦时提高到2017年约1万亿千瓦时，市场化的电量比重从7%提高到25%。应该说市场化的效果十分明显，在这其中成本监审立下了汗马功劳。
在天然气领域，2017年对13家天然气跨省管道运输企业组织开展了成本监审，这个监审也是行业全覆盖，所有的企业都纳入了监审范围。剔除不相关的资产185亿元，核减不应进入定价成本的总额46亿元，核减比例达16%。在成本监审基础上，国家核定的管道运输价格平均下降幅度15%，并相应下调了非居民用气的门站基准价格，减轻社会负担约160亿元，为进一步深化天然气市场化改革也奠定了重要基础。
在铁路领域，目前正在对铁路总公司及其所属18个子公司开展普通旅客列车运输定价成本监审，现在已经完成了实地审核工作，目前正在做汇总，起草最终监审报告的阶段。
第三句话，“强监督、促公开”。十八大以来，价格主管部门逐步建立成本信息公开制度，加强经营者成本约束，促进政府定价公开透明。按照审慎推进的原则，我委指导各地先行在城市供水行业开展了公开试点，新推出阶梯水价的600多个城市均已实现了成本信息公开，经营者主动公开企业经营的情况和成本数据，价格主管部门制定价格前公开成本监审结论。2017年我委还尝试在天然气管道运输领域实现经营者成本定期信息公开和政府定价成本信息公开，13家跨省天然气管道运输企业在相关网站公开了价格成本相关信息，我委在门户网站公开了成本监审结论。各地价格主管部门也积极探索推进价格成本信息公开，很多在听证会举行前向社会公开成本监审结论，一些省份在城市供水、供热、管道燃气、污水处理、交通、教育等行业推行了成本信息公开。
综合以上情况，政府通过成本监审，晒成本、亮底牌、念好垄断行业成本约束的紧箍咒，逐步改变了以前消费者被动接受垄断行业成本费用的局面，使社会不再为不合理高成本埋单，使成本监管真正取信于民，维护消费者利益。特别是另一个方面，我想跟大家分享，对于被监管对象而言，我们通过监审，对促进企业加强内部管理的作用也非常的明显。企业逐步从以前的被动接受，甚至还有点不愿意接受，开始转向主动适应，更加注重内部挖潜，降本增效，提升内生发展动力。
比如输配电价改革，成本监审对转变电网企业的经营方式和盈利模式具有革命性影响，这种提法一点都不为过。我们通过监审，深深的感到，完成成本监审任务之后，电网企业现在已经开始根据监管需要，注重从资产、投资、财务、预算等诸多方面改进和优化内部管理。有的企业通过内部挖潜，虽然国家下调了价格，最后收益仍是基本稳定的。同样，在天然气管道和铁路运输成本监审过程中，也帮助企业明晰加强内部成本控制的方向，找准降低成本费用的关键环节，对促进企业降本增效具有十分重要的作用。
我就介绍到这儿，谢谢。
2017-11-07 09:58:32
中央人民广播电台记者:
在这些年当中，我们通过价格改革，政府定价范围也在不断缩减，成本监审与政府定价之间是什么样的关系，另外在价格监管的过程当中又起到什么样的作用？谢谢。
2017-11-07 10:15:18
程行云:
谢谢你的问题，我来回答一下。确实是，这些年随着价格改革的不断深入，以及对价格监管的要求不断提高，成本监审这个词越来越多出现在我们面前。从中共中央、国务院《关于进一步推进价格机制改革若干意见》，包括今年陆续出台的《关于进一步加强垄断行业价格监管的意见》，还有《政府制定价格行为规则》的修订颁布，多次提到要加强成本监审这项工作。
成本是价格形成的基础，要科学合理的定价，成本是核心和关键。没有真实准确的成本核算，就难以做到客观公正的价格决策。通俗地说，成本监审在政府制定价格的过程中发挥着“摸底数、挤水分”的重要作用。政府定价机关通过开展成本监审，准确核定经营者成本，剔除不合理的成本费用，做到“清清楚楚亮成本、明明白白定价格”，避免把不合理的成本转嫁给消费者。
具体来说，成本监审与政府定价关系主要体现在以下三个方面。首先，成本监审本身就是政府价格监管的重要内容，随着价格改革的不断推进，虽然政府管理价格的范围越来越小，但是对政府定价的科学性、透明度、规范化的要求是在不断提高。刚才提到的《关于推进价格机制改革的若干意见》中发【2015】28号文件，明确要求对极少数保留的政府定价项目，要规范定价程序，加强成本监审，坚决管细、管好、管到位，要推进政府定价公开透明。大家知道，目前政府定价范围主要集中在网络型自然垄断环节和重要的公用事业和公益性服务这三个领域，它们都具有垄断性、外部性和严重信息不对称等特点，因此政府必须对其价格进行管制，而成本监审就是政府实施严格监管的重要抓手。通过严格审核成本，剔除不合法、不合理、不相关的成本费用，可以防止企业凭借垄断地位乱摊成本，获取不合理的利润，损害消费者利益。同时可以建立起对垄断行业行之有效的成本约束激励机制，推动经营者自觉降低成本，节约社会资源，促进社会福利最大化。
其次，成本监审也是政府制定价格的重要程序。党的十八大以来，随着依法行政的不断强化，对重大行政决策提出了更高要求，这方面出台了一些相关法律法规。中发28号文件明确要求，要坚持成本监审原则，将成本监审作为政府制定和调整价格的重要程序，不断完善。最近我们修订颁布的《政府制定价格行为规则》也明确规定，定价机关制定价格应当履行成本监审和成本调查等程序。应该说，程序合理是依法行政的重要方面，政府价格主管部门制定价格时，必须规范定价行为，依法履行包括成本监审在内的工作程序，才能保证价格决策合法、科学、公平、有效。
最后，成本监审是政府科学定价的基本依据，今年8月份我委印发的《关于进一步加强垄断行业价格监管的意见》明确提出，要按照“准确核定成本、科学确定利润、严格进行监管”的思路，建立健全约束与激励相结合的垄断行业定价制度。因此，准确核定纳入政府定价管理商品服务的合理费用支出，也就是定价成本，是科学制定价格的基本依据。因此，通过成本监审才能准确的掌握经营者真实的资产、成本、收入等定价关键信息，切实起到打开“黑箱”，摸清“底牌”，挤出“水分”的作用，为科学客观的定价提供重要基础。谢谢。
2017-11-07 10:16:44
中国改革报改革网记者:
近年来成本监审取得了显著成效，成本监审对推动价格改革发挥着重要作用，请您结合在成本监审的一些工作实践，谈一下在近年来我们在成本监审工作中取得的经验，以及您个人的体会，谢谢。
2017-11-07 10:31:43
丁杰:
谢谢你的提问。近年来我们着力加强以自然垄断环节为重点的成本监审，为推进深化重点领域的价格改革发挥了重要作用，也取得了成效。这里面确实是有一些经验可以总结，其中也有深刻的体会。通过梳理主要有三点经验，一是制度先行，二是大胆创新，三是形成合力。
第一，制度先行。刚才我也说到了，成本监审之所以能够从无到有，从点到面，从粗到细，从浅到深，关键是有“制度”，制度是基础，是保障，只有科学明晰的制度才能规范有序的指导实践，在实践当中才能化解矛盾，减少障碍。从制定出台加强成本监审指导意见，到修订成本监审办法、成本监审目录，再到制定行业成本监审办法，应该说都是从制度上为全面、依法、规范开展垄断行业和公用事业、公益性服务成本监审提供了政策依据和保障。这是制度先行。
第二，大胆创新。输配电也好、天然气也好，包括铁路运输，这些垄断行业大家应该有体会，我们价格工作者更有感受，那就是这些垄断行业都是价格改革最难啃的硬骨头，也是成本监审难点较多的领域。近年来随着价格改革不断深化，成本监审也适应新常态下的价格工作的新要求，工作当中不断的探索总结，大胆创新。比如，在监审方式上，采取了交叉审核、联合审核等方式，保障工作的客观性和公正性。在审核方法上，也探索创新适应不同行业特点的成本归集和分摊方式，科学剔除与政府定价商品或服务无关的成本费用，合理分摊相关定价成本，特别是我们在这个过程当中也探索借助第三方力量。因为确实在工作当中成本监审压力非常大，工作任务非常繁重，怎么能完成这个任务，我们积极借助第三方力量，通过政府购买服务的方式，委托一些社会机构、专业机构，开展成本监审。有的地方还创新建立专家咨询论证制度，实行开门监审，提升监审的权威性和专业性。有的还探索向企业发送成本控制建议书，根据成本监审结论，把脉企业管理漏洞，针对性地提出成本控制的合理化建议，促进企业加强管理，降本增效，效果也非常好。
第三，形成合力。因为成本监审技术性、专业性都比较强，而且被监审的行业情况复杂，企业体量庞大，实践当中我们又缺少这样的监管经验，人员力量有限，工作难度很大。尽管如此，近年来价格主管部门，通过加强组织领导充分发挥行业主管部门的作用，有力借助第三方专业机构的力量，采取“购买、请进、协同、委托”等方式，广泛借用外智外力，上下联动，部门协同，形成工作合力，共同推进成本监审工作迈上了新台阶。
体会也有三点。一是责任重大，二是困难不少，三是任重道远。
第一，责任重大。近年来价格改革进入了涉险滩、啃硬骨头的攻坚阶段，成本监审工作也从后台走向前台。前面我提到了，一般被监审的行业情况不同，绝大多数都是组织机构庞大、业务种类众多、关联交易复杂、社会关注度高。那么怎么不辜负各方面对成本监审的期待，圆满地完成成本监审本身准确核定成本的任务，应该说责任十分重大。我们以电网企业为例，一般的电网企业运营的往往是上万亿资产，一个省网公司成本动辄上百亿，成本监审的人员在几个月的时间里要翻来覆去的核对查实成本相关数据，监审的结论每调整一个百分点，影响的就是几十个亿。可以说每个人在监审工作当中都不能有一丝的马虎大意，责任非常大。
第二，困难不少。有一句话我在这里引用了，就是“事非经过不知难”，在成本监审过程中也遇到很多困难和挑战。首先就是信息获取难度大，在成本监审的时候，对一些与企业定价不利的信息，经营者往往是拖延、回避甚至不提供资料，不提供账册。由于信息不对称，就需要监审人员耗费很多时间和精力，去收集相关信息。而有的企业，应该说大多数企业都是这样，不仅仅是经营一种商品，它经营多种商品，而政府定价只是其中的一部分。区别政府定价的商品和服务，并进行成本单独的核算，才能为定价成本监审做基础，但是现在应该说企业都没有针对政府定价开展成本核算，这就需要成本监审人员花大力气重新归集和分摊成本，这个任务量非常大，也非常难。二是人员力量不足，我国很多垄断企业都是特大型企业，比如一个省级电网企业的体量，在国外就是一个国家电网的体量。和其他国家数百人甚至上千人的监管人员和机构相比，我们当前的成本监审力量可以说是微乎其微，一般每个监审组不超过7、8人，涉及的几万亿资产，几千个核算单位，几百万张财务报表的资料，大家可想而知成本的审核工作量有多大，许多监审工作人员都是连续几个月不回家，加班加点，十分辛苦。记者朋友拿到的我们《价格理论与实践》的改革专刊，里面成本篇的一些图就是成本监审现场的图片，实际上就展现了成本监审工作人员在实地审核过程中的工作场景。所以我在此借这个机会，感谢那些辛勤工作，拼力奋战在成本监审战线上的价格主管部门的同志们，也要感谢过去一段时间配合监审的垄断企业，感谢大家对成本监审工作的理解和支持，感谢大家付出的艰辛和努力。
第三，任重道远。成本监审作为加强价格监管，管细管好管到位的重要抓手，尽管近年来取得显著成效，但是与党中央、国务院的要求相比，与群众的期盼相比，还是有距离的，面临的任务依然艰巨。换句话说，今后国家对依据成本定价的垄断行业，按照“准许成本加合理收益”的原则，准确核定成本，完善成本约束机制，科学加强价格监管将永远在路上，成本监审的工作依然任重而道远。
我就说到这儿，谢谢。
2017-11-07 10:33:34
孟玮:
谢谢丁司长。正如刚才丁司长所说，事非经过不知难，在我们推进价格改革的进程中，在成本监审的战线上，确实有一些同志，他们默默无闻，他们一丝不苟，他们加班加点，而且也涌现了不少感人事迹。如果在座的媒体朋友感兴趣，下来以后我们价格司愿意为大家提供报道的线索。下面请记者继续提问。
2017-11-07 10:50:29