本报北京8月28日电 由于我国金融信用体系不完善和低保制度设计本身的原因，我国现行的城市最低生活保障制度采用的低保对象审核机制没有制度保证，因此迫切需要建立以家庭经济状况调查为核心的收入审核制度，以规范低保对象审核。

这是记者今天从正在举行的中国社会福利论坛上获得的一份研究报告提出的观点。 这份报告题为《城市最低生活保障制度的问题与对策：全国6城市的抽样调查》（以下简称报告）。报告由中国人民大学劳动人事学院副教授韩克庆和民政部社会救助司官员刘喜堂共同完成。该报告是民政部“城市居民最低生活保障制度绩效评估研究”课题的核心成果。

课题研究者2007年至2008年间对北京市、重庆市、湖南省长沙市、广东省中山市、甘肃省天水市、辽宁省朝阳市共六个城市进行了问卷抽样调查，研究者根据民政部门《民政事业统计信息管理系统》中记录的低保人员信息，随机在每个城市选取调查对象约240名，合计1462名。

低保审查有诸多漏洞

调查发现，在低保制度的实施过程中，资格审查不够规范，随意入保、投机骗保、人情入保的现象时有发生。报告认为，造成这种现象的原因，既有我国金融信用体系不完善的问题，也有低保制度设计本身的问题。

迄今为止，我国尚未建立起与现实需要相适应的金融信用体制和居民个人收入申报制度，个人收入和金融资产不公开透明，个人所得税制度也不完善，缺乏有效的收入监控手段和相关的调查统计手段，因而导致收入审查的具体工作都要靠手工方式进行，也需要从多个方面搜集资料。

家庭财产和隐性收入难以核查，特别是对一些有存款、有价证券及实际家庭收入高而无固定职业以及长期外出、申请享受城市低保的家庭和已经享受低保的家庭，核定其实际情况较为困难。民政部门可对低保申请户和低保家庭的表面收入进行审查，但对存款和财产是无法核查的。调查中，民政干部反映，去用人单位了解低保申请人收入常常遭拒，用人单位甚至为低保申请人开具虚假的收入证明。由于对用人单位没有监督约束机制，民政干部开展家庭调查工作更难，低保人员可以说这个月有收入，下个月没收入。

报告为解决该问题设计了以家庭经济状况调查为核心的审核制度。

一方面，借助现有的信息网络平台，包括利用银行、税务、劳动保障、工商行政等部门的信息系统，依法强制性获取申请者和受助者的家庭财产和收入状况，结合个人申报，明确有关机构和个人在低保资格评估中的职责和义务。例如劳动保障部门对有工作但其实际收入在最低工资以下的给予证明；工商部门对早夜市和正规市场的个体商户出具收入证明；税务部门应根据其交税情况，提供收入证明；金融、证券部门必要时应积极配合民政部门进行存款、证券交易等情况的调查。

另一方面，报告建议出台家庭经济状况调查实施细则，从收入核查和消费支出两个方面，来界定是否符合低保标准。报告特别提出，可以从指出入手，确定其消费形态和生活方式，对低保对象的住房、耐用品等支出项目进行指标设计，再结合收入情况综合评判，同时对各地分别采用的入保标准逐步统一。

报告还提出，目前城市最低生活保障制度的配套制度仍不健全，特别是动态调整机制十分不健全。我国现行的低保制度是一个动态管理原则，当家庭收入低于当地最低生活标准时，将其纳入低保群体，提供保障，当收入变化时，相应调整低保补贴金数量，当家庭收入高于当地最低生活标准时，让其退出低保制度。但事实上，退出低保制度非常难。特别是对于隐性就业者，民政部门无法获得有力证据证明其隐性收入，甚至一些低保对象在家里炒股也无法认定。另外，对于达到退休年龄后开始领取退休金的人，由于民政部门和劳动保障部门信息不对称，一旦不如实上报，民政部门就很难掌握真实情况。

“低保制度是法定权利”的观念尚未确立

调查发现，大多数低保对象把低保制度当作党和政府的恩赐，而不是作为自己应当享有的一项公民权利。

调查发现，几乎所有的调查对象都对低保制度赞誉有加，认为低保制度是党和政府的一项惠民政策，实实在在解决了贫困人群生活中的一些问题。报告认为，低保制度在一定程度上成了一种安慰剂、稳定剂，维护了社会稳定，并且在一些人心中和生活中不可或缺。

但是，研究者也发现，在对1000多人进行的访谈中，绝大多数人都把低保制度当作党和政府的一种恩赐，而不是把它当作自己应当享有的一项公民权利。被救助的低保户普遍怀有感恩戴德的心态，对政府的“施舍”千恩万谢。

报告分析认为，这种对公民权利的忽视与政府部门对低保制度的态度和实施方式有很大关系，特别是在街道、社区以及基层政府机构，他们掌握和所管辖范围内低保户的“生杀大权”，他们在跟低保户长期、频繁的接触中，容易形成“我是施舍人”的不正确心理。

报告认为，政府和低保户双方对公民权利的忽视，不利于发挥低保制度的稳定剂作用，必须加以纠正。

另外，调查者还发现，低保制度的社会知晓度高，但是具体政策的宣传解释还很不到位。

调查发现，无论是一般居民还是低保家庭，绝大多数人都知道低保，但真正了解低保政策的人却微乎其微。

在调查中，49％的被访对象不知道本地区的低保标准。这一方面说明大部分低保对象的文化程度偏低，对政策不求甚解，另一方面也说明低保政策执行过程中解释宣传不够。调查发现，超过半数的低保家庭了解低保的途径是居委会的上门宣传，占50.7％。通过其他途径了解低保制度的相对较少，通过亲戚朋友了解的占10.8％，通过媒体了解的占10.7％，通过政府宣传了解的占8．8％。

低保户心理问题凸显 低保者的尊严无法保证

报告认为，低保制度在具体政策操作的过程中过于生硬。报告举例说，低保政策要求定期核实申请人的家庭收入情况，并在街道社区公示。这其实是在居民收入不透明、无法准确核实其家庭收入的情况下，通过群众监督预防瞒报收入、冒领低保金的权宜之计，但是往往因为工作人员工作态度、方式方法的欠缺，带来负面影响。而对于张榜公布，从低保户内心来说，是不愿意接受这种“有失体面”的方式的。有些人不接受张榜公布的方式，更多是担心子女在社区和学校受到歧视，心头蒙上阴影。这从研究者接触的低保户大多数情绪低落、不愿与外界交往的状态，可以得到印证。

另一方面，入户调查家庭收入会被低保对象认为是对自己不信任，其自尊心会受到伤害。对于要求定期入户调查，特别是了解是否购买大件物品、是否外出旅行等信息，许多低保户认为自己被别人监控了，人身自由受到严格限制。这种心理表现为这些社会弱势群体与社会的割裂和抵触情绪。

此外，由于现在大多数人并不能正确地将接受低保看做是遭遇生活困难时应当享受的法定权利，而是看做接受政府的恩赐，接受低保的人也常被认为没有本事，这导致低保户逢年过节不串亲戚，不敢邀请别人来自己家里做客。

超七成低保家庭每月领取低保金额不足400元

目前，城镇最低生活保障制度覆盖贫困人口超过2300万人，基本实现了“应保尽保”。尽管低保对象对制度赞誉有加，但是他们普遍反映低保金额偏低，尤其是不能缓解大部分低保家庭在医疗和子女教育两方面的困难。

接受调查的1000多个低保户中，超过80％实现了通过银行领取低保金，98.2％的人能按时足额领到低保金，但是他们领取的金额普遍不高。近58.9％的低保户认为自己领到的金额不合理，应该得到更多的补助。

调查中，每月领取的低保金额从50元到1240元之间，其中每月金额200元到300元之间的最多，占26.7％；其次是每月100元到200元之间的，占23％，每月300元到400元的也占到19.4％。加上还有3．2％的人每月领取金额在100元以下，所以超过七成的低保家庭能够每月领取金额不足400元。

受普遍较低的低保金额限制，对于大多数低保家庭来说，现有低保金不能够满足生活的需求，认为能够完全满足生活需求的调查对象只占3．7％，认为能够勉强度日和仅能糊口的分别占25.8％和22.2％，其他近半数人认为低保金不能满足生活需要或者离满足生活需要差得太远。

同样受金额偏低的限制，尽管有近九成的低保户认为低保金改善了自己的生活状况，但是对其所起作用的评价却较低，仅有5．5％的人认为领取了低保金后生活大有起色，32.7％的人认为有点起色，有60％的人表示领取低保金后生活跟以前差不多，甚至变差了。

报告认为，造成这种状况与物价水平的变化有关系，但主要是因为现实生活中，低保代替着医疗救助和教育救助的角色。

对于更多的低保家庭来说，虽然政府建立低保制度的初衷是为了解决贫困居民的柴米油盐等基本生活问题，但是钱发到低保户手里，必然是用到了最急切的地方，集中表现为家人住院看病和给孩子交学费。因此，原本数额不高的低保金显得更加“车水杯薪”。