为公益还是为谋利？

城中村改造有时会以公共利益之名；国土部门调查显示，近10年征地用于公共利益的不到10%

在蔡继明的观念中，任何一个市场经济的国家和法制健全的国家，动用公权来侵占私权只有一个理由，那就是公共利益。除了公共利益之外没有任何权力。一旦国家的这个权力扩大了，就会造成严重腐败。

“中国的宪法对征地范围只做了一种规定。”蔡继明说。

《宪法》第十条，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。

但《土地管理法》则把征地的范围扩大了。它规定，在公共利益需要之外，为实施城市规划进行旧城区改建的，也能将土地征为国有。

既然旧城改建，可征收集体土地，那么城中村改造也被顺理成章地认为，可征收集体土地了。

河北省开始以“新民居建设”名义，推进城中村改造。省政府出台文件，要求对村庄做新规划，严格控制平房，提倡多层住宅，新村规划面积控制在原有面积的2/3以内。

山东省在去年3月也下发了“农村新民居建设”的文件。山东聊城的东昌府区正是按照这一文件对陈庄村拆除。区政府要将分散居住的村民，都集中迁于楼房中居住。

北大教授沈岿对这种做法的合理性表示怀疑，一，为何要将城市化的生活方式强行推向农村？二，这样的改变纯粹是为了公共利益吗？

陈庄村的村民也询问过区政府，改造后所节余出的土地，其开发收益如何分配。当地政府回应，方案还在拟定，目前无法回答。

陈庄村有村民认为，很有可能是开发房地产，因为村子周围的商品房每平米已卖到4000元了。

“每一处城中村改造，政府都打着公共利益，为民谋利的旗号。”北大教授王锡锌说，但开发热情背后的真正原因是，地方财政愈来愈倚重“卖地”收入，而随着城市经济规模不断扩大，城郊的农田、宅基地，都在不断升值。城内建设用地日益紧张的城市，对城中村的集体土地表现出愈来愈强的渴望。

城中村改造在各地如火如荼地进行。广州计划10年改造城中村138个。西安有城中村326个，去年通过改造城中村和棚户区，获得土地1000万平方米。

国土资源部门对北京、上海、山东等16个省(区、市)的征地项目做过一次调查。调查显示，近十年来东部城市的征地项目中，真正用于公共利益的不到10%，大量的土地是经营性用地。

河北清河县张保俊的宅基地被征收后，他也询问过县政法委书记冯明跃——冯是县开发办主任，“所开发的土地，到底用于公益事业还是商业开发？”

“冯明跃当时回答不上来。”张保俊说，2005年曾有开发商委托县领导和他洽谈，要买他的宅基地，当时出价60万到80万。因为张保俊的宅基地离县城的商业中心只有500米。但张保俊没卖。

至今，清河县政府也未公示那块土地的用途。

纠偏“土地法”，疗效渐失

2004年用于规范征地的国务院“28号文”，其中许多条款已不被一些地方政府遵循

如何保证中国城镇化有序进行，这已成为一个日益严峻的问题。

2009年11月30日，耗资150亿的全国第二次土地调查结束。土地调查办通报了调查结果，江苏宿迁、吉林桦甸、河南荥阳、河北唐山、湖北荆门和四川眉山都存在错误地将农用地作为城市建设用地。

国务院土地调查办已令其整改。

而《土地管理法》难以约束中国有序发展的尴尬与矛盾，早在上世纪80年代就有所显现。

当时，全国各地洋溢着的“开发区热潮”和随后的“大学城热”，直接导致集体土地面积大量缩减。有数据统计，从1996年到2004年，全国耕地净减少1.14亿亩；仅2003年一年就减少了3806万亩。

于是，在2004年，国务院颁布了《关于深化改革严格土地管理的决定》(即国发28号文)，严格控制圈占集体土地。

从某种程度而言，这部“28号文”试图弥补《土地管理法》中的一些不足。

“28号文”第十四条，要求健全征地程序，维护农民集体土地所有权的权益，要求在征地报批前，将拟征地用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；还要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。

这有别于《土地管理法》中的“先征收再公告”规定。

但时至今日，并不是所有地方政府都还严格按照“28号文”实施征地。

河北南宫市北街居委会的很多社员表示，居委会决定新居建设之前也没告知。对此，居委会主任刘建华承认确实没开过居民大会，因为“没那么大地方开，上千人呢。”

山东聊城的城中村改造在征地前也未通知村民。该市东昌府区拆迁办主任闫文胜解释说，之所以未提前告知，是因为根据以往经历，一旦政府说某处要开发，违章违法建筑便如雨后春笋般冒出，以套取政府的高额补偿，出现边拆边建的情况。

“28号文”还要求，在征地过程中，如确有必要，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。

河北清河县张保俊说，在房子被拆前，他确实参加过有关部门组织的听证会。

张保俊是在2009年6月30日上午10点接到通知，说10点半召开听证会。听证会后，当天下午6点半，收到“行政处罚书”令其拆房。7月1日，房子被拆。张保俊至今也没明白，召开那次听证会的意义。

督察局能解征地难题？

新成立中央直属的土地监察体系，但城中村改造的土地问题并未列入其工作重点

“28号文”也试图弥补土地监察方面的漏洞，第二十四条要求，完善土地执法监察体制，设立国家土地总督察，监督土地执法。

2006年，国家土地总督察办公室和9个地方分局相继成立。这9个局将代表国务院、国土资源部对各省、自治区、直辖市等政府的土地利用情况进行督察。

“以前国土部门无法监察地方同级政府，现在可以了。”国家土地督察西安局的督察副专员姚青林接受采访时说，2008年到2009年，违法违规使用土地事件的降幅在40%左右。

但这些土地督察也面临人手紧张的难处。据姚青林介绍，全国共设有360个督察，如今实际到岗的只有200多个。而且，城中村改造的土地问题也不是他们的工作重点。“我们工作的两大块内容，一是耕地保护，二是防止土地方面的国有资产流失。”

山东聊城的土地开发由国家土地督察济南局负责监督。

对于当地未得到征地批复就已开始拆迁的情况，东昌府区国土资源局副局长胡家政表示，督察局也知情，并认为城中村改造符合土地利用总体规划，征地手续也在正常报批，所以未提出异议，“毕竟很多地方都是这样做的。”

姚青林对地方政府的一些做法也表示理解，“地方政府发展经济的愿望真的是很强烈。”他认为城中村改造所遇到的问题，是城市郊区集体土地改革的遗留问题，不是单靠执法就能解决，需要国家出台统一政策。

期待“新法”

新“土地法”酝酿1年有余；学者呼吁，作为市场经济国家，“征地只为公共利益”必须入法

北大法学院教授王锡锌是和沈岿等联名上书全国人大提请审查拆迁条例的5人之一。他认为，土地监察只是整套制度的一个方面，而现在的问题是，《土地管理法》必须进行整体上的修改，否则征地问题会越来越尖锐。

中央党校研究室副主任周天勇长期关注中国的土地制度。他也表示，现在的《土地管理法》很难适应城镇化的发展速度。

所谓城镇化（即城市化）有各种解释和定义，一种最通俗的解释就是，农村人口不断地向城市转移，最后变成一个城市人口在75%以上的工业化国家。

城镇化和土地存在这样一种关系，当越来越多的农村人口进入城市，农村的土地大量被闲置；而城市因经济规模的扩大，急需更多建设用地，于是开始向城郊地区扩张。这是中国出现城中村改造的真正原因。

中国社科院去年做的统计，截至2008年末，中国的城镇化率为45.5%。而美国为80%。

“所以，中国在今后的城镇化发展是必然的，而在这一过程中，改革现有的土地制度更显得迫切。”周天勇说。

目前，由国土资源部主持修订的《土地管理法修改草案》已进行了1年多，并已出具一份征求意见稿。蔡继明说，北大的国家发展研究院，以及北大林垦土地研究中心也举行了讨论。至于何时出台还不得而知。

《21世纪经济报道》在2009年11月采访了一名接近国土资源部的人士，据他介绍，“意见稿对失地农民补偿和保障规定有了很大的进步，但仍规定城市规划范围的土地要征收，这意味着土地财政的发展模式没有改变，农民不会从城市化进程中获得很大的收益。

“城市规划是否就一定属于公共利益，这很值得商榷。”蔡继明说，建绿地建草坪是属于公共利益，但建商业区建游乐场就是商业用途。所以征地范围只要列入城市规划，政府为了商业利益而强势征地的局面就改不了。

北大教授沈岿对新法的期待是，在制度设计时，应该把现在政府单一主导的局面稍微扭转一下，让更多民众的意见参与进来。而且无论如何，国家动用征地权力时必须出于公共利益。

“这对于一个市场经济国家而言是必须的。”沈岿说。