下篇：调查报告 -- 中国发展门户网

作为农村上层建筑的重要组成部分，农村公共服务体系建设不仅关系到农民的基本生存和发展，而且关系到农村的长治久安。如何有效发挥各方积极性，加快建立农村公共服务体系，是需要深入研究的重大课题。2006年8～9月，受国家人口和计划生育委员会（以下简称人口计生委）委托，结合中国（海南）改革发展研究院“农村公共服务体系”的课题研究，中国（海南）改革发展研究院派出两个调研组，分赴西北三省区（甘、宁、青）和海南考察。调研组共考察了4省（区）7市（县）10乡镇，对其中的6个乡镇及部分农户进行了走访与入户访谈。

一、农村人口计生网络的现状

调研结果支持如下结论：农村人口计生网络在农村各工作系统中最为健全，“进村入户”是其形象的写照。各地都已形成了完整的、遍及农村的计划生育管理和服务网络。

1.农村人口计生网络的总体情况

从调研情况看，四省（区）农村人口计生网络总体上比较健全，在基层均形成了“县（市）有人口计生委、服务站，乡镇有计生办、计生服务站，村有计生专干、组有计生信息员”的人口和计划生育管理服务网络。例如，甘肃省建立了省、市（州）、县、乡、村、组（社）、育龄妇女自管小组等七级计划生育管理网络；省、市（州）、县、乡四级计划生育服务网络。宁夏形成了“以自治区计划生育生殖健全技术指导中心为龙头、以市级计划生育指导站为中心、以县级计划生育服务站为主体、以乡级计划生育服务所为基础、以计划生育流动服务车提供流动服务”的计划生育技术服务网络。

基层计生服务站多数设置在乡镇政府所在地。在调研的过程中，我们比较关心的是：在以往改革中，一些乡镇被撤并，计生服务站是否也会随之进行调整，从而影响服务的供给？调研中得到的信息消除了我们的顾虑。基层工作人员告诉我们，在历次改革中，由于人口计生工作的特殊性，人口和计划生育机构都是必保对象。计生服务站不但没有撤销，甚至有所加强。例如，除常规的乡镇计生服务站外，宁夏近两年还为其南部山区8县和红寺堡开发区配备了计划生育流动服务车。但是，通过调研我们也了解到，在这种“强化”的背后，其他单位也在一定程度上把人口计生网络当作其分流人员的“蓄水池”，从而影响了人口计生网络整体素质的优化和提高。

2.农村人口计生网络的队伍建设

从上世纪70年代起，计划生育一直是我国的基本国策。基层政府在人口和计划生育工作中主要定位是执行，大都面临着“一票否决”的硬约束。因此，各地基层政府在人口计生网络的队伍建设上不遗余力，形成了一支初具规模、比较稳定的人才队伍。

（1）规模较大。就省一级而言，我们在座谈时了解到，整个甘肃计划生育行政管理人员有23万人，计划生育技术服务人员有5700人，计划生育协会会员有200万人。相对甘肃省2600万人来说，计生队伍十分强大。但从中可以看出，相对于技术服务人员的规模而言，人口计生网络的行政管理人员相对较多，结构有待优化。

（2）素质较高。据敦煌市计生局张宏副局长介绍，“乡、村、组三级计生管理干部和技术服务人员都经过广泛选拔、竞争上岗。文化程度较高、综合素质较好、协调组织能力较强”。我们在永靖县太极镇计生服务站考察时了解到，该站几位技术服务人员都是正规护理专业毕业，业务娴熟、服务意识强。

（3）相对稳定。这一点在我们考察的几个地方都得到证实。在宁夏，全区188个乡镇计生专干、村级计划生育联络员的报酬全部纳入财政预算。宁夏村级计划生育联络员还享受相应的干部待遇，年报酬可达3500-4000元。

3.农村人口计生网络的硬件配置

调研组对甘肃敦煌市七里镇、永靖县太极镇、宁夏贺兰县常信乡等计生服务站进行了实地考察。从调研情况看，相对其他的农村工作系统，农村人口计生网络的硬件条件比较好，重要设备基本齐全。

以太极镇为例，该镇计划生育办公室现有房屋13间，设有办公室、流动人口办公室、微机室、宣教室、包村专干室和器械仓库室。该镇计生服务站有服务用房8间，面积120平方米。包括B超检查室、宣传教育室、药具（药房）室、妇科检查室、手术室、咨询室；配备了无影灯、手术床、Ｂ超机、乳腺诊断仪、乳腺治疗仪、蒸汽消毒器、双目显微镜等医疗设备和器材；另外也配备了投影仪、影碟机、电脑等普及婚育知识的辅助设备和器材。

二、农村人口计生网络的转型

在调研过程中，我们发现，最近几年农村人口计生工作的重点已发生根本转变：管理与强制色彩弱了，服务色彩浓了。农村计生工作重点的转变，使育龄夫妇真正得到了所需的服务。

1.人口计生政策初步实现从行政强制过渡到“以奖代罚”

我们调研的四个省区均实施了“少生快富”工程。用“奖励少生”代替“处罚多生”，帮助贫困地区群众发展生产，走“少生快富”之路。在西北三省（区），自愿生一胎的家庭，将一次性享受到3000元的奖励；60岁以上的独生子女户、双女户父母每人每年能享受到600元的扶助金；个别省份，由省财政出资，配套补助每人每年100元（总额达每人每年700元）。在海口琼山区的调研则表明，该区红旗镇制定了更为优厚的“少生快富”政策。纯二女结扎的或领取独生子女证的家庭，各种政策性补助高达6500元。

2.人口计生工作方式逐步从强制措施向人文关怀转变

过去人口计生工作的强制性在我们脑海中留下深刻的印象，但这次调研让我们看到，计生措施更加趋于人性化，更加注重人文关怀。有些计生服务站设置了“悄悄话”室，在保证个人隐私的前提下为育龄夫妇提供生殖健康教育、婚育和心理咨询等，体现了浓厚的人文关怀情结。除此之外，农村人口计生工作的服务色彩也在不断增强。我们在甘肃敦煌了解到，目前基层计生信息员在育龄妇女产后必须上门拜访三次，并提供相应的服务，农民对这种人文关怀给予了很高评价。

3. 在专业化的基础上，人口计生网络的工作范围逐步扩大

我们在调研中发现，在稳定低生育水平和提高人口素质的前提下，目前农村人口计生网络的工作范围也在逐步扩大。例如，为了抓好农村食品安全问题，甘肃省食品药品监督局主动聘请农村计生信息员，作为其在农村的食品监督员，承担起农村食品监督的部分责任；下一步还准备把药品监督的部分职能也交给农村计生信息员。有些地方则充分利用县乡计生信息系统，发布农业技术信息与农产品销售信息，帮助农民提高农业技术水平，促进农民增产增收。

4.人口计生政策转型成果初显

人口计生网络从管理到服务的转型取得了初步的成果，它使人口计生工作人员与广大群众的关系更为融洽。永靖县太极镇中庄村计划生育专职副主任姬英秀的体会是：“以前开展计生工作要费很大力气，而且群众还不理解，甚至孤立我们；现在人口计生政策转变后，我们开展工作非常方便，群众有什么事都会主动和我们说，把我们当作贴心人。计生干部在群众中的形象有了很大的改变。”乡镇一级干部也有同样的感受。永靖县太极镇镇党委书记何百鹏认为，“在税费改革后，计划生育仍然是乡镇工作的重点之一，但工作的方式方法已经发生很大变化：以前的工作方式未免有些粗暴；而现在则更注重服务色彩。这在很大程度上改善了干群关系，使乡政府与群众的矛盾不再像以前那样突出”。

三、农村人口计生网络面临的问题与挑战

在调研过程中，我们也发现，农村人口和计划生育网络也面临着诸多挑战。从被调查者反映的情况来看，这些挑战可以归纳成以下几个方面：

1. 需要加快建立人口计生政策的长效机制

农村人口计生网络面临许多非计生因素的挑战。在调查过程中，我们发现，这些因素包括，当前人口政策的稳定性、城市化进程中的人口流动等方面。

（1）一些农民表示了对目前人口政策的担忧，担心目前的计划生育奖励政策能否有效兑现。我们在调研时多次听到这种声音。目前采用的一次性奖励基本上全部兑现，农民感觉到了政府的公信力。但对于自己60岁以后能否拿到应得的补助，农民心中没有底。他们担心国家政策以后会发生变化，自己成为“失去的一代”。

（2）由于发展阶段的特殊性，原来一些多子女家庭在改革大潮中快速致富，对“少生快富”政策有一定负面影响。农村传统的“养儿防老”格局仍然没有大的改变，表现为：大家族或多子女家庭的话语权仍然相对较大，人口较少的家庭或无男孩家庭仍处于相对弱势的地位。更为重要的是，现有的社会保障体制安排仍然使农民把“家庭养老”作为无奈的第一选择。这导致农民的“多子多福”情结总或多或少、或隐或现的存在。如何解决这个问题，需要深入研究。

（3）需要高度重视城市化进程中的人口流动对计生工作的影响。随着我国城市化过程的快速推进，农民工大量向城市流动，成为城市中“超生游击队”的潜在源泉，但户籍地的人口计生网络由于各种原因难以有效处理这些问题，有可能对整个社会造成不利的影响。对此需要加以高度重视。

2. 需要进一步加强人口计生网络的队伍建设

着眼于未来，需要进一步加强计生队伍建设，而不能仅限于人员数量的增多。以计生信息员为例，当前均由农村女性承担，她们为此付出了努力并取得了显著成效。但也要看到，这支计生信息员队伍的素质需要提高，主要集中在服务意识和相关专业素养方面。与此同时，需要进一步完善计生人员的激励与约束机制。在实际工作中，农村计生工作人员有自身的苦衷：为了控制人口无序增长，各级下达了相应的考核指标，以此评价工作业绩。这导致了工作过程中的“两难”：在服务过程中不断强调“以人为本”；在“业绩”约束下，最终不得不让位于“以数为本”。如何实现控制与服务的平衡是需要深入研究的课题；在逐步重视服务质量的趋势下，如何对基层计生人员实施有效的激励约束，也需要重点关注。

3.需要妥善处理人口计生网络与卫生系统的关系

我们在调研中发现，农村人口计生网络与农村卫生系统在一定程度上存在着业务交叉，由此产生了一些矛盾。一方面，由于业务的技术性质，人口计生网络与卫生系统都可以开展一些相同的业务，但前者的公益性质和后者的盈利性质之间存在冲突[6]；另一方面，人口计生网络与卫生系统在资源配置方面存在重合之处。例如，两者都有Ｂ超机，都可以进行血常规检验。如何处理双方业务上的关系，如何整合优化两者资源，既是对人口计生网络提出的严峻挑战，也是卫生系统需要进一步研究的课题。

我们在调研中发现的此类挑战，并非都能在农村人口计生网络的能力范围内加以解决。因此，更为实质的问题在于：如何推进相关法律的出台，稳定农民预期？如何妥善处理农村人口计生网络与其他系统之间的关系，使之协同、有效地处理农村事务？如何实现城乡、区域人口计生网络的无缝对接，以提高整个人口计生网络的效率？这些都是人口计生网络正在或即将面临的挑战，需要深入研究。

四、调研结论和建议

通过对四省（区）农村公共服务体系及其职能的调研，我们对农村人口计生网络有了总体概览，形成了如下结论和相关建议：

1.当前在农村各种系统中，农村人口计生网络最为健全，其组织结构、人才队伍、信息搜集等方面都有很大的优势。相对其他系统，利用农村人口计生网络加快构建并完善农村公共服务体系，既有可能性，又具有很强的现实性。

2.从农村人口计生网络的现状看，完全可以充分利用其优势，拓展相关职能。例如，强制婚检的取消，在一定程度上导致了婴儿死亡率和缺陷率的反弹。从人口计生网络现有的条件看，完全可以在“优生优育”的范畴内采取相关措施，弥补强制性婚检取消后产生的空白，保障母婴健康。再例如，目前乡镇大都缺乏专业性医院，难以有效防治性病等传染疾病。这些方面也可以逐步纳入人口计生网络的职能范围内，保证农村公共健康。

3.立足于人口计生网络现状，其功能拓展需要完善相关的制度安排。从目前人口计生网络面临的挑战来看，一些处于其控制范围内，可以通过自身努力加以解决。例如，进一步加快队伍建设，进一步拓展和完善功能；但也有一些挑战是超出其能力范围，需要通过调整公共政策来有效应对。例如，要建立城乡统一的养老制度，需要通过协调有关部门解决。但是，这并不意味着人口计生网络无所作为。人口计生网络应该在自己的可控范围内，加快推进人口政策转型，并积极创造条件，推进农村公共服务体系建设，保障农民基本公共服务供给。

来源：中国发展门户网