以人口计生网络为重要平台加快构建农村公共服务体系 -- 中国发展门户网

1.在现实情况下，充分估计农村基本公共服务短缺对农民生存和发展造成的影响。近几年来，我国农村公共服务供给得到了不同程度的加强，一系列惠农政策得到了广大农民的拥护。但农村公共服务短缺的问题尚未在制度上得到根本解决，广大农民在义务教育、公共医疗及低保等方面的基本需求没有得到有效满足。农村公共服务的短缺，直接制约了农民综合素质的提高，使其基本生活和长远发展均受到严重影响。以最低生活保障为例，截至2004年底，我国仅有8个省份全面建立农村最低生活保障制度。相关统计也表明，我国9000万农村老人中约有90%享受不到社会保障。再以教育为例，目前我国农村15岁及以上人口平均受教育年限不足7年，与城市平均水平相差近3年。中国（海南）改革发展研究院调研的某些地区，平均受教育年限甚至不到4年。其结果是，全国8500万文盲半文盲中的3/4以上集中在西部农村、少数民族地区和国家级贫困县。

2.从制度层面着手，保障农村基本公共产品的供给。我国农村基本公共服务的短缺，有公共服务需求变化以及财政资金投入不足等原因，但更重要的在于公共服务体制的缺位。这主要表现在两方面：一是公共服务供给的责任主体不明确。国际经验表明，政府是公共服务供给的最终责任者，是“被问责”的主要对象。而在我国公共管理的实践中，由于各种原因，政府的精力仍然集中于经济建设，在一定程度上忽视了公共服务的供给；GDP“政绩观”强化了公共服务供给的难以问责，由此导致农村基本公共服务供给短缺。二是城乡二元公共服务体制。我国长期形成的城乡二元体制使城乡居民在享受公共服务方面存在巨大差异。联合国《2005年中国人类发展报告》显示：我国城市的人类发展指数为0.81，而农村仅为0.67；中国（海南）改革发展研究院的初步测算则表明，公共服务因素在城乡实际收入差距中的影响为30%～40%，都在一定程度上佐证了这一点。因此，必须从体制方面探究我国农村基本公共服务短缺的成因，并采取措施加快农村公共服务体制建设，为农民提供基本而有保障的公共服务，促进农村经济社会协调发展。

3.以农村公共服务体系建设为主线，加快农村综合改革。随着经济社会的发展，与我国人口众多的国情相联系，基本而有保障的公共服务外延在不断扩大。它不仅包括义务教育、公共医疗、社会保障等，而且也包括提高人口素质和生存质量等方面，例如降低新生儿缺陷发生率和临终关怀等，即把“生、老、病、死”都纳入考虑范围。这对农村公共服务体系提出了新的、更高的要求。

当前，我国农村的综合改革已进入新阶段。改革的重点将转向乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制等方面。根据农村实际情况，应当尽快把以人口计生网络为重要平台的农村公共服务体系建设，纳入到农村综合改革的总体框架中，通盘考虑。具体而言：第一，尽快成立高层协调机制，加强对农村公共服务体系建设的统一领导。第二，坚持统筹兼顾、综合配套，协调各方利益关系。应当以“乡财县管乡用”为契机，强化乡镇政府的公共服务职能。第三，把握农村公共服务体系建设的总体情况，推进综合性改革试验和专业性、地方性的改革试点。可以优先考虑在西部某些贫困地区实行“先试先行”。

二、加快人口政策转型，充分发挥人口计生网络在农村公共服务体系建设中的重要作用

国际经验表明，一国的经济社会能否持续发展，很大程度上取决于它能否全面提高人口素质。当前，我国人口政策在比较成功地稳定了低生育率的同时，也面临着全面提高人口素质的挑战。

4.抓住有利时机，实现从侧重控制人口数量向侧重提高人口素质的转变。一方面，我国在人口增长方面已初步实现了“低出生率、低死亡率、低自然增长率”。但是，形势依然严峻。目前低生育水平很不稳定，反弹势能大；维持低生育水平的代价高。近几年，我国年均人口自然增长仍高达800万左右。新时期稳定低生育率的工作还不能松懈，控制人口数量仍然是我国人口发展的战略目标之一。

另一方面，从提高人口素质和改善人口结构出发，人口计生政策转型更有迫切性。我国尽管是一个人口大国，但远不是一个人力资源强国。例如，我国25岁以上人口平均受教育年限仅为7.42年，仅相当于美国100年前的水平。这种情况远不适应我国经济社会发展的需要，由此更加凸显出全面提高人口素质的迫切性。适应这种要求，我国的人口计生政策需要尽快实现从重点控制人口数量向重点提高人口质量的转变，并以此为重点全面规划人口计生网络的发展，使其在农村公共服务体系建设中发挥更大的作用。

5.从人的全面发展出发，加快由单一计生工作向统筹解决人口素质的转变。提高我国人口素质是一项综合性很强的任务，不仅仅是控制生育环节，还包含义务教育、医疗卫生、社会保障、就业等多方面的内容。因此，需要客观地分析人口计生网络和相关部门在控制人口数量和提高人口质量方面的积极作用，加快人口政策转型：一方面，如果我国人口政策转型能够顺利实施，并且建立起一套有效的农村公共服务体系，养儿防老等现象的内在压力将会得到有效释放，相应地，也将大大降低计划生育的工作难度；另一方面，当前影响人口素质的主要原因之一在于公共服务体系的不健全。通过保障基本公共服务，人口政策转型将有助于提高人口素质和优化人口结构。由此看来，新时期人口发展政策的重点应该转变到统筹规划和解决人口素质上来，并引导人口合理分布，这无疑比单一的计生工作更贴近农民的需求，从而更能够取得实效。

6.适应公共管理方式的变化，实现从控制管理型向公共服务型转变。当前公共管理的发展趋势之一是：从单向管理向互动沟通转变，参与主体不断扩大。适应这个趋势，结合我国实际情况，新时期的人口政策既要强调“计划生育是农民应尽的义务”，也要强调“合法生育是农民的基本权利”。在此基础上，利用基本公共服务等手段灵活调节，确保国民素质的全面提升，保障人口安全。近几年来，随着形势的发展和工作的深入，人口和计划生育工作也更加人性化。目前人口计生网络采取的 “以奖代罚”以及为不孕不育夫妇提供技术扶助等措施，受到了广大农民的欢迎。下一步应该继续加快我国人口计生政策的转型进程，加强人口计生网络在农村公共服务体系建设中的作用。

三、依托农村人口计生网络，整合农村公共服务资源

加快农村公共服务体系建设，需要充分利用农村现有公共资源。中国（海南）改革发展研究院调查表明，依托农村人口计生网络，充分利用并整合现有公共资源，可以大大节省构建农村公共服务网络的时间和成本，达到“时间短、投入少、见效快”的目的。

7.充分发挥和拓展人口计生网络优势，强化农村公共服务体系。目前，我国已经建立了一个相对健全、遍及城乡的人口和计划生育管理和服务网络，该网络集行政管理、技术服务、群众工作、社区和村民自治组织于一身。充分利用人口计生网络的队伍、服务、信息优势，有利于加快建立农村公共服务体系。

（1）以农村人口计生网络为基础，组建农村公共服务体系的基本队伍。农村公共服务体系建设是一项系统工程，需要广泛的社会组织资源作支撑。经过多年的努力，我国已形成了一支工作能力比较强的人口计生队伍，他们懂得并了解如何满足农民的基本公共服务需求。建议以此为基础，建立并完善农村公共服务的组织体系。

（2）以农村人口计生网络为中心，建立全方位的农村公共服务信息系统。农村公共服务体制建设需要一个完备的信息系统，以准确反映不同地区农民的公共服务需求信息。目前人口计生网络的信息系统比较健全，涵括了农村人口信息等多方面的资料。因此，可以在现有人口计生网络的信息系统基础上，尽快整合相关农村公共服务信息渠道，建立相对完备的农村公共服务信息系统，更好地为农民服务。

（3）积极稳妥地拓展人口计生网络功能。从现实情况看，人口计生网络还有相当大的功能拓展空间。当前至少可以考虑以下三方面的内容：第一，将农村最低保障与社会救济作为功能拓展的突破口。我国已经具备了建立农村最低生活保障与社会救济的财力。但这项工作要取得预期效果，需要加大基础性工作的力度。寄希望于民政等部门在基层建立一套类似的“进村入户”的系统，短期内尚不现实，也不符合范围经济的原则。可以考虑把这项工作纳入到人口计生网络内。第二，为农村提供公共卫生与预防保健。发挥人口计生网络的既有优势，在一定程度上可以弥补农村卫生保健等方面的不足。可以通过人口计生网络免费为农民提供公共卫生与预防保健，在一定程度上避免乡镇卫生院为了基本生存而被迫采取的一些营利性行为。第三，为其他部门的农村工作提供重要支持。人口计生网络可以发挥其网络优势，为相关部门提供准确信息，使其及时掌握基本情况，实现公共服务的有效衔接。换言之，利用人口计生系统的现有网络，其他部门也可以深入到农村，从而在相关领域发挥重要作用。

8.以优化资源配置为原则，建立农村人口发展服务中心，逐步整合农村公共服务资源。我国农村传统的公共服务机构分布在乡镇政府及“七站八所”中。利用人口计生网络，通过保障基本公共服务供给，不仅可以加快乡镇事业机构改革的步伐，而且可以大大提高农村公共服务的供给能力。

根据我国农村现实情况，建议在计生服务站的基础上成立“农村人口发展服务中心”。这个中心承担计生服务站的基本职能，包括稳定低生育水平、普及婚育知识、提供产前产后服务等；同时逐步拓展功能。本着“成熟一个，整合一个”的原则把乡镇政府及“七站八所”中具有公共服务性质的事务逐步纳入到农村人口发展服务中心，包括农村义务教育、公共医疗、公共卫生、社会保障、公共安全等。同时，把这些机构中盈利性质的事务推向市场。这既可以减少当前农村公共服务供给中的重复、浪费，又可以形成政府与社会在公共服务供给上的良性互动，提高农村公共服务体系的效率。

9.妥善处理好农村公共服务体系建设过程中计生与卫生的关系。以人口计生网络为重要平台建立农村公共服务体系，应当兼顾多方面的利益诉求。从技术层面看，与农村人口计生网络的服务比较接近的是卫生部门。人口计生网络与卫生系统存在某些资源和业务重合的现象，导致了两者之间出现冲突。为此，需要协调好人口计生网络与卫生系统之间的关系，以形成有效合力。

从各自特性和路径依赖出发，我们认为，比较现实的选择是：卫生系统可以定位在国有医疗资源的合理配置、医疗秩序维护和医疗市场监管、建立基本的医疗保障体制（包括加快推进新型农村合作医疗）等方面；而人口计生网络的定位主要体现在统筹人口发展、农村预防保健与公共卫生、为农民提供基本保健与育龄妇女服务等。后者的作用更体现在政策层面，而不是局限在技术层面。

在有效分工基础上，应充分发挥双方优势，形成竞争与合作的局面，以加快建立并完善农村公共服务体系。一方面，进一步强化卫生系统的技术能力。人口计生网络可以把其技术服务委托给卫生系统，两者之间形成“委托－代理”关系。另一方面，进一步强化和完善农村人口计生网络，减少卫生系统在网络建设上的重复投入。卫生系统可以借助人口计生网络，动态了解农村公共卫生情况。在实践中，应当考虑不同地区的具体情况（例如人口密度、地方病等），采取符合当地的模式，不强求高度一致。

四、推进体制机制创新，加快建立农村公共服务体系

以人口计生网络为重要平台创新和完善农村公共服务体系，是一项全新的制度安排。在推进这项制度的同时，也需要加快相关制度环境建设。

10.以人口计生网络为平台加快建立农村公共服务体系，必须推进政府转型。由于乡村自治和农民组织发育处于初步阶段，政府在农村公共服务体系建设方面仍扮演着关键的角色。因此，必须明确各级政府在农村公共服务供给中的责任与义务。只有具备了这个前提，才能更好地发挥农村人口计生网络的优势，加快建立农村公共服务体系。

我国正处于经济社会的加速转型阶段，应当针对农村的现实矛盾和问题，出台相关的政策，解决农村上层建筑与经济基础不相适应的问题。目前一些“政策” 往往政出多门，没有综合考虑公共服务短缺的症结以及公共政策的外部性，导致部门间难以形成合力。以人口计生网络为重要平台建设农村公共服务体制，必须统筹设计相关的经济社会政策，积极推动政府转型。

11.尽快使人口计生的相关政策制度化和法制化。广大农民对人口计生政策的转型非常欢迎，但同时也存在一些疑虑，主要是担心国家政策不稳定。因此，建议把“以奖代罚”等人口计生政策尽快制度化和法制化，稳定广大农民的预期。通过这种制度安排，既可以进一步降低农村人口计生工作的难度，为稳定农村低生育水平提供制度基础；又可以保障农村公共服务供给，加快建立并完善农村公共服务体系。

中国（海南）改革发展研究院

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