北京市未成年人救助保护中心的档案柜里，存放着13岁新疆小姑娘小玛丽（化名）的8张求助申请表，表格记录着从2003年12月21日到2005年4月19日间，一个未成年少女扭曲的成长脚印。

小玛丽来自新疆喀什地区叶城县，在不到一年半的时间内她8次进出救助站，原因都是街头偷窃，时间最短的一次，从出站到进站，仅相隔一天。此间她也曾被“父母”认领过，也曾被救助站工作人员送回新疆，但都没能改变她行窃的行为。

民政部门统计，目前我国每年约有15万人次的流浪未成年人，绝大部分是文盲或小学文化，因经济、教育、家庭和社会等因素外出流浪，主要靠捡垃圾、乞讨、做廉价小工、卖艺卖花等方式维持生活。其中一部分被成年人利用来偷盗、行乞、散发小广告，成为幕后黑手逃避打击、大肆敛财的工具。

这些城市流浪少儿越来越引起有关部门的重视。《瞭望》新闻周刊对此问题在北京、上海、广东等地进行专题调研时发现，对城市流浪乞讨人员从收容遣送变为自愿救助以来，一些地方开始设立专门的未成年人救助保护中心，流浪未成年人的救助份额逐年提高。然而，返乡安置难一直困扰着未成年人救助工作。有些接受救助的少年儿童身份查证困难，难以接受安置接送；有些身份虽已查清，但家庭或当地有关部门拒收；有些自己不愿返回原籍地等。

相关专家告诉《瞭望》新闻周刊，流浪未成年人因其基本生活、人身安全、卫生医疗、义务教育等失去保障，其正常生存发展过程被阻断，易形成心理畸变，形成反社会人格，给城市管理带来严重的社会问题。“如不对其及时救助和妥善安置，他们中的相当一部分人必将成为严重犯罪的后备军而危害社会。”如何针对未成年人的特点对这一特定群体实施有效救助，正成为考验我们救助制度的一道关口。

小玛丽的故事让人揪心

两年前，北京市未成年人救助保护中心的工作人员护送小玛丽登上了回新疆的火车，把她安全送达新疆维吾尔自治区救助站后，工作人员返回。本以为这次她可以回家了，谁想到4个月后小玛丽再次因为盗窃被送进北京市救助中心。2005年4月19日，小玛丽第二次被送回新疆，此后与北京市未成年人救助保护中心失去联系，记者曾联系新疆维吾尔自治区救助站，查找玛丽的下落，但没有结果。

北京市未成年人救助保护中心主任杜国仕回忆起玛丽：“那是个很聪明的女孩，刚来时不肯配合工作人员，不说话，拿起玻璃就往身上划，威胁工作人员放了她。后来熟悉了，看到我就不好意思地喊杜伯伯，还帮着工作人员扫地、拖地。”

杜国仕说，玛丽偷盗的“技术”相当好，每天能偷三、四部手机，“老板”十分赏识她，会给她零花钱。混熟了以后，我问她为什么要自残，她说老板告诉她，嘴里含个小刀片，被警察抓到后，就偷偷地拿出来划破头，将血抹在脸上，警察就会放了她；或者藏颗螺丝钉，被抓到，就把钉子吞进去。一开始她偷不来钱，“老板”就用木棒或巴掌打她。

在北京市未成年人救助中心，有一个神秘的小院，绿色的铁皮大门永远是关闭的。院子里有4个装了铁门的房间，铁门上有小窗，就像监狱或看守所的监舍。杜国仕指着第二扇门：“这是女生宿舍，玛丽在这里住过。”

推门进去记者看到，房间窗户内侧装上了严密的铁丝网，屋顶的灯玻璃罩上也装了铁丝网，在靠近三米高的屋顶处装了一部空调，屋子里只有木板拼接而成的“塌塌米”，接缝处粘合得很好，没有钉子。

“这是为了防止‘小玛丽们’自残。”杜国仕说：“一些未成年人受过训练，被抓到了就砸玻璃，用碎玻璃片划肚皮，或者吞钉子、暖气片的螺丝，要我们带他们去医院，然后逃跑。”

流浪少儿背后的犯罪网

杜国仕告诉《瞭望》新闻周刊，现在十分担心小玛丽的处境，很可能她现在被人操纵“重操旧业”。在城市流浪儿童的背后，是一张巨大的犯罪网络。

根据我国《行政处罚法》和《治安管理处罚条例》，对不满14岁的人有违法行为的，免予处罚，可以训诫并责令其监护人加强管教；对已满14周岁不满18周岁的人有违法行为的，从轻处罚。一些不法分子熟知相关条例，所雇佣的年龄结构逐渐趋于年轻化，以逃避公安机关和城管部门的打击。

杜国仕说，一些不法分子操控像玛丽这样的孩子行窃，一旦孩子被抓，他们就冒充亲人来救助站领走小孩。流浪儿童没有证件，一些孩子很小就被拐骗或“租赁”出来，管这些人叫爸爸妈妈。

北京市城管局郭勇告诉《瞭望》新闻周刊，如天安门地区每天重复查获的未成年人占违法未成年人总数的70%，他们完全把从事违法行为当作谋生的手段。而在背后，是很多非法“雇主”对这些未成年人进行了所谓的“岗前培训”和操纵，教他们如何从事违法行为，如何应对城管人员的询问检查，一旦被查获，如何藏匿转移非法物品，对孩子们的工作时间、地点、定额都进行量化的规定。

不少流浪少儿经过教唆后，思想顽固，对自身行为的危害性没有丝毫认识，接受处罚时经常扯皮耍滑，毫不畏惧，因为“雇主”同意对这些罚款凭票报销。这样导致流浪少年违法行为屡教不改，执法工作陷入困境，也使得未成年人从事轻微违法行为，呈现出一种反复性、经常性、职业化的特征。

据天安门城管分局指挥中心白浩涵介绍，自2006年1月1日至8月31日，天安门地区共登记散发小广告人员631人，其中18岁以下的未成年人301名，占总数的47.7%。这些未成年人中，70%孩子的年龄在12岁～14岁之间。

北京市城市管理综合执法局的一份调研报告显示，隐藏在散发小广告、无证经营的未成年人的背后，是有组织的团伙性的犯罪，组织严密，分工精细，地盘划分清楚，极难取证取缔。团伙内部共分四个等级：1、发片，散发小广告人员，多为未成年人或残疾人；2、看场，俗称打手，多为外地来京无业人员，作用是为散发人员放哨，不让其他团伙的小广告进入自己区域，殴打执法人员阻挠执法；3、票提，即小广告上留下电话的业务经理，平时负责将小广告分发到孩子手中，并在现场监督其工作是否努力；4、经理，他们平时出没于火车站，汽车站，对来北京打工、流浪的未成年人加以诱惑，促使这些孩子为其从事违法工作。不参与散发活动，执法人员很难取得证据，很难将其绳之以法。

未成年人救助难在哪里

《瞭望》新闻周刊了解到，我国目前没有专门针对流浪儿童救助的法律、法规，根据2003年《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的规定，救助时间最长只有10天，实行的是短期临时性救助。

但事实上，大部分孩子的救助时间都超过了10天。北京市未成年人救助保护中心主任杜国仕解释说：“救助的流浪未成年人不是完全行为能力人。因此，找不到孩子的监护人，救助机构就无法让孩子离开，要承担流浪儿童的临时监护责任。”

北京市未成年人救助保护中心成立三年来，共救助了2600多人，重复救助的近300人次，两次救助的有160人左右，3次救助的50多人，4次救助的20多人，已经成为一种普遍的“小玛丽现象”。深圳市救助站月平均救助流浪未成年人近150人次，在站未成年人最多一日曾达146名，平均留站时间约为35天，最长滞留时间已接近两年。

那么，流浪少儿救助管理到底难在哪里呢？记者深入调研发现，首先是现行救助模式无法改变这些儿童的成长背景。深圳市救助站曾做过调查发现，接近四成的流浪未成年人是因为家庭贫穷、离异或被家人抛弃而在外流浪。他们被送回乡后，贫困和家庭离异的问题依然存在，而这些未成年人多数来自贫困地区，当地政府无法对他们进行安置，部分流浪未成年人再流浪不可避免。

记者在北京市朝阳区救助站见到了两名散发小广告的孩子，12岁的小聪（化名）说：“我是昆明人，我不想回家，爸爸妈妈都不要我了，家里只有奶奶，我是第二次跑出来的，第一次去的是广州，你们把我送回去，我还是要再出来的。”

14岁的小斌（化名）说：“爸爸妈妈离婚了，我跟着爸爸来到北京，他因为偷自行车被抓了，判了两年，我要在北京等他出来！每天发小广告，老板给我20块钱，我能养活自己。”

两个孩子的经历有一定的代表性，新疆救助管理站曾对93名新疆流浪儿童进行了调查，发现无父或无母、甚至父母都不在的残缺家庭占17%，25%的家庭因父母离婚或一方去世而重组。大部分流浪儿童对自己的家庭存在着不良记忆，有些儿童的家庭因贫困、父母离异、服刑等原因确实不能承担抚养监护责任，而目前的救助制度，工作人员所关注的是尽快让孩子回家，这不仅让流浪儿童无法接受，而且造成重复救助、反复流浪的问题。

其次，流浪未成年人的复杂心理现状决定了救助工作的艰巨性。广东省少年儿童救助保护中心教务科长张海洋介绍，进入该中心救助的不少流浪未成人顽固地保留着原来的生活习惯，如喜睡床下、屋檐下，爱翻食垃圾桶里的剩菜剩饭。有的孩子经过学习教育一年还是无心上进，大字不识。这些孩子一般性格逆反、对成人有抵触情绪，常常救助了一年也不愿说一句真话。再加上流动性大、受教育的临时性强，因而流浪未成年人三年养成的不良习惯很难在短时间内彻底改变。

第三，以救助站为主体的单一救助难以承担改造人的重任。

深圳市少年儿童救助保护中心唐荣生认为，目前各地探索的新形式基本上还是以救助站为主要依托，由于救助条件有限、师资难以保障等因素使救助站改造教育未成年人的功能十分有限。许多救助站尚未实现成人与未成年人分区管理，未成年人的不良习性互相“传染”，未成年人也易受到成年人教唆；另外，每日三餐5元的伙食标准难以满足受助流浪少年儿童的身体发育需要。同时，师资力量极其短缺，流浪少年儿童的教学教材资料不足，仅靠救助站工作人员自行编制教材并兼职当教师上课，教育水平和效果难以达到理想效果，这种救助仅仅停留在初始阶段，远远难以承担改造人的重任。

亟待破解简单救助僵局

北京市未成年人救助保护中心主任杜国仕认为，从阿依加玛丽8次流浪北京街头行窃的经历同样可以看出，把孩子送回家、送给父母未必是最好的选择，我们对流浪少儿的简单救助体制有问题：“也许玛丽现在又在街头偷东西了，也许有一天她还会回到我这里，我不觉得惊讶，如果不建一所学校收留这些流浪少年，千千万万个玛丽是送不走的。”

新疆维吾尔自治区救助站站长王政鹏介绍，“小玛丽现象”引起了自治区党委和政府的高度重视，今年3月，民政、公安、司法等部门联合成立了一所学校，容留各地送回的新疆流浪少年，进行简单的学习培训，根据他们的劣行和表现决定其学习时间的长短，最短的为4个月，长的至今仍在校，目前学校已容留学生数千人，对于反复流浪的现象起到了缓解作用，同时也斩断了这些孩子们与幕后黑恶势力的联系，遗憾的是，这样的学校在全国太少了。

“现在建一个流浪未成年人教育中心，今后就少建一所监狱。”人民大学社会学系洪大用教授指出，城市政府应该立足于就地解决流浪少年的教育和生活问题，发达地区和城市应该更多地支付中国发展的成本，不能老是从地区利益、部门利益考虑问题，简单的一送了之。对于数额如此庞大的城市流浪少年群体，经核实其家庭确实不具备抚养条件的，流入地政府应当建立学校，对其生活、教育适当安排，这也是城市对农村、发达地区对贫困地区的另一种反哺渠道。

到底应该如何深化对流浪儿童的救助制度，接受《瞭望》新闻周刊采访的专家提出，未成年人的安置救助工作亟待破解仅仅提供食宿的简单救助，实现五大转变：

——变流动遣返为属地安置。

洪大用指出，现行救助制度仍然遵循的是“哪里来、哪里去”的思路，然而这种老思路已日渐行不通了。许多被遣送回去的未成年人不久又重新回来，甚至还没有回乡就打道回城了。洪大用建议，应立足于流入地来满足求助者的需求，由发达地区为此多支付一些和谐成本，将流浪未成年人尽量按照需要纳入城市的各项救助制度、救助设施和救助机构中。

——变常规教育为特殊教育。

深圳市少年儿童救助保护中心唐荣生认为，追加对流浪未成年人的教育是必要和急需的，然而把他们重新纳入传统正规的国民教育不太现实。切实可行、行之有效的途径应是根据他们各自特点和兴趣爱好，由劳动技能部门对其进行诸如美容、烹饪、按摩等技能培训，使其回归社会时有立足的一技之长。

——变机动管理为制度管理。

广州市救助站城区分站站长徐福宪指出，目前，流浪儿童救助保护工作的主要依据是《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》《救助管理办法》和《救助管理办法实施细则》。这些法律法规对流浪少年救助保护，特别是救助管理站和少年儿童救助保护中心所应履行的职责职能以及具体定位未予明确。对管理带有轻微违法犯罪现象的少年儿童，没有明确可采取的手段和方法。各地救助站都是在实践中探索处理办法，政府有关部门应尽快细化这些法规制度，使对未成年人的救助工作从机动管理变为制度管理。

——变单一救助为多重救助。

北京市未成年人救助中心主任杜国仕指出，救助站的实践工作已表明，由救助站工作人员单一角色介入救助管理，有一定的局限性，建立专职社会工作者制度和志愿者制度，使用社工、义工等多重角色参与未成年人社区矫正工作是一条简单可行的管理途径。

——变事后救助为预警救助。

洪大用指出，为了对未成年人的救助从事后救助变为预警救助，应充分发挥社区居委会及其他社区群众组织的日常协助作用。发动这些组织协助政府部门了解社区内流浪儿童、失足青少年、单亲家庭子女、贫困家庭子女的具体情况，并对这些特殊未成年人给予更多的关爱与帮助，防止出现新的流浪未成年人。

此外专家认为，政府部门应建立流浪未成年人信息管理系统，摸底调查，加强流入地与流出地政府的配合，依法强化外来未成年人父母或其他监护人的监护职责，对不履行监护职责者严肃追究其法律责任。(记者 李舒 陈冀 季明)