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从"双轨制"下的利益冲突看我国养老保险制度改革
关键词： 双轨制 机关事业单位 养老保险制度改革 养老保险改革 养老制度 养老保障 企业年金 公务员法
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──访中国人民大学教授郑功成
养老金双轨制成了近两年的热点话题。双轨制指不同工作性质的退休人员实行不同的养老金制度：政府机关和事业单位退休实行由财政统一支付的退休养老金制度;而企业职工则实行由企业和职工本人按一定标准缴纳的“缴费型”统筹制度。是什么使企业职工和机关事业单位人员退休后，养老金存在明显差异，又当如何突破？“双轨制”将如何改革？记者就此话题采访了中国人民大学教授、中国社会保障研究中心主任郑功成。
一
记者：我国2006年施行的《公务员法》第七十九条规定，公务员退休所需经费，由国家财政予以保障。您认为，当初这样的制度设计是出于什么样的考虑？
郑功成：我记得当年参与审议《公务员法》时，大家关注的主要是公务员的界定、考录、职责等问题，对社会保障倒没有太多讨论，这主要是大家觉得公务员的社会保障应通过专门立法来规范，同时，在渐进改革的大背景下，机关事业单位的养老保险制度改革都没有经过试点，要在立法中明确几乎不可想象。我个人多次参与过《公务员法》的立法调研、讨论和全国人大常委会对《公务员法》的二次审议，对公务员的社保制度改革亦提出过相应的立法建议。但该法确实留下了一些缺憾，如未能明确公务员养老保险制度的改革目标与方向。
记者：养老金的双轨制在当下还是否有它的合理性？公务员退休金基本水准需要与企业持平吗？
在“双轨制”下，企业职工和机关事业单位人员退休后,养老金存在明显差异，您如何看待？
郑功成：当然，这一现象是历史遗留问题，即在“摸着石头过河”年代里的渐进改革，往往是针对某一地、某一行业、某一群体先进行改革试验，然后再逐渐扩展，这种改革不可能是成熟的改革。我国企业职工养老保险制度改革始于20世纪80年代中期，1995年正式建立统账结合模式的养老保险制度，但并未对机关事业单位退休制度同步改革，此后的养老保险改革也一直围绕着职工养老保险制度进行，近几年又增加了农民、城镇居民养老保险等，而机关事业单位退休制度一直停留在原地并延续着以往的做法。
需要指出的是，当前两大群体养老金待遇悬殊并不是两个制度并存的必然结果。因为世界上许多国家基于对公职人员受财政供养与队伍稳定的特点，为了方便管理与控制，通常也是单独建立制度，德国、日本等国甚至在职工队伍中也存在着多元制度安排，但不同制度安排的养老待遇差距极小，从而并未构成不同群体之间的矛盾冲突源。因此，理性地看，当前问题的关键不在“双轨制”而在最终的待遇差距。
“双轨制”伴生着三个问题：一是筹资环节，企业职工要缴纳养老保险费，而机关事业单位不需缴费，这是个人义务方面的不公平；二是基金财务管理环节，职工基本养老保险采取统账结合模式，机关事业单位采取现收现付模式，前者受缴费多寡与基金收益的影响，后者可以旱涝保收；三是待遇发放环节，职工基本养老金待遇随物价上涨等因素而调整，而机关事业单位退休待遇却与在岗者工资增长直接挂钩，前者符合养老保险制度保障退休人员基本生活的初衷，后者显然增加了退休者直接分享国家发展成果的福利份额。这样，两个制度下的人群的养老保险权益日益失衡，待遇水平差距日益扩大。
当前机关事业单位退休待遇与企业职工养老金待遇的差异，当然不具有合理性。纵观世界，各国的法定养老保险制度都是基于促进公平而非放大不公而设计的，不可能出现不同群体相差几倍的现象。当然，公务员退休制度改革也不是简单地等同于要与企业持平，而是应追求同一代人的平等。既要避免同一批老年人因在机关事业单位工作或在国有企业工作而出现养老待遇悬殊的现象，也不应当让同一批年轻人因到不同岗位工作后再继续着以往养老待遇悬殊的现象。
记者：您认为改革双轨制需要突破哪些问题？
郑功成：不能说政府未做任何努力，而是这种努力尚未见到切实的效果。之所以改革难以取得突破，我认为阻力来源于两个方面：首先当然是机关事业单位不情愿放弃待遇优厚的退休制度，现行做法甚至还在让年轻一代继续传承，这应当是高校毕业生报考公务员热的一个重要原因。其次也有准备不足的原因，如事业单位是中国特色的组织，其中既有公益的也有赢利的，在未能合理分类并理顺其与国家财政关系的情形下，要顺利推进养老保险制度变革显然不可能；再如机关事业单位自新中国成立以来就是一个整体，其工作人员都是依靠国家财政供养的国家雇员，现在要将其分割开来，让事业单位向企业看齐，公务员继续不动，这种取向不仅不能真正化解当前“双轨制”下的矛盾，还会增加事业单位工作人员与公务员的新的利益冲突。此外，缺乏合理的改革方案，亦是导致这几年来呼声很高、行动迟缓的重要原因。
二
记者：今年两会期间，您做客人民网强国论坛的时候提出了一个“三步走”的改革方案，为什么不能一步到位？您说的三步走的第一步又如何实现？
郑功成：作为专业研究者，我不仅注意到许多人对“双轨制”的批评，而且收到过不少正在遭受不公待遇的企业退休人员的来信，他们要求将两种制度合并成一种制度的主张与我的专业理念是完全一致的，这就是要缩小养老待遇差距、实现养老保障权益公平，最终建立起平等的、统一的国民养老金制度。然而，基于现实，基于过去5年事业单位养老保险制度改革并不顺利的客观事实，理性告诉我，所谓“一步到位”可能等于遥遥无期。因为这两个制度无论是筹资机制、财务机制还是待遇调整机制都完全不同，要一步整合成一个制度根本无法取得共识，路径依赖的惯性要改变并非易事。因此，我关注的是此事不能再等待了，而是应当尽快积极、理性地行动起来，而分步推进制度变革可能不失为可行之策。否则，再过五年也难有进展。我的基本主张概括起来就是在人民网与网友交流过的观点，即机关事业单位养老保险制度改革刻不容缓，与其数年来坐而论道，不如立即起而行动。
尽快推进改革是基本出发点，而分步走可能会极大地减小阻力。第一步是尽快为机关事业单位建立公职人员基本养老保险制度，让其工作人员承担相应的缴费义务，同时实行统账结合财务机制，即先实现与企业职工义务平等与财务机制统一的目标。第二步是对其待遇进行结构分解，即将退休金分解成基本养老保险金与职业年金，用双层结构替代单一层次，其中的基本养老保险金与企业职工基本养老金相同，职业年金与企业年金相对应，逐步降低机关事业单位工作人员的基本养老保险金，使之与企业职工基本养老保险金待遇接近。第三步是放弃机关事业单位退休金与工资增长挂钩的机制，代之以与企业职工养老金计发办法一样的机制。至此，导致两者之间差距的因素就消除了，制度并轨也就水到渠成了。当然，在推进机关事业单位养老制度改革的同时，我认为还应对企业退休人员特别是那些原来与机关事业单位工作者具有相同身份与工资水准的老年人给予相应的补偿。这一方案最早源于我在2008年前主持完成的《中国社会保障改革与发展战略》报告中，如果前几年按这样的思路推进，现在或许已经走完第二步而进入第三步了。
至于第一步，只要放弃机关单位与事业单位分割而行的思路，而是采取整体联动的做法，应当是可以迅速启动的。因为任何人都不应拒绝为自己的养老保险承担相应的缴费义务。
我要再三强调的是，“老人老办法、新人新办法、中人选择过渡办法”是整个社会保障制度改革都应遵循的根本原则，即老一代人无论是在机关事业单位还是在企业，都不能待遇差距大，而应当按照贡献大小、职级与工龄等享受相应的待遇；新参加工作者无论是公务员或事业单位职员还是企业职工，都应平等参加养老保险并享受相应的待遇。当前存在的不同群体老年人养老待遇悬殊和年轻人因在不同单位工作而享受待遇悬殊的保险与福利待遇，都是不正常现象，必须通过改革来矫正。
记者：您的“三步走”方案中的第二步说机关事业单位工作人员的“基本养老保险金”与企业职工“基本养老保险金”相同，“职业年金”与“企业年金”对应。可是我国的企业年金发展缓慢，贯彻起来不太容易。“职业年金”与“企业年金”如何对应呢？
郑功成：将退休金分解成两个层次是对这一制度的结构优化，因为根据现行制度安排，机关事业单位工作人员退休后只有一种待遇，而企业职工将来还会有企业年金作为补充（事实上已有部分企业职工享有企业年金），如果不实行结构分解，不仅改革无法推进，也绝对不可能建立统一的国民养老金制度。结构优化已成为机关事业单位养老保险制度改革的重要前提条件，也是促使其与职工基本养老保险制度殊途同归的必需途径。当然，在将机关事业单位养老金进行分解的同时，还需要同时提高劳动者的劳动报酬并普遍性地建立企业年金。在当前的情形下，不能指望单纯推进养老保险制度改革便可以解决问题，它必定要以收入分配制度改革作为背景。
三
记者：有专家认为，对于养老金双轨制改革，不要再做试点，直接启动改革，您怎么看待这个问题？
郑功成：我不知道这位专家讲的养老金双轨制改革是什么意思，如果是指将两个制度立即并成一个制度，恐怕只能是画饼充饥，结果仍可能是原地踏步。因为若将机关事业单位优厚的退休金迅速削低到企业退休人员养老金的水平，改革的阻力可想而知；若将企业退休人员的养老金待遇立即提升到机关事业单位退休待遇的水平，也会引发讨论。因此，还是在明确目标与方向的条件下，迅速启动机关事业单位的养老保险制度改革，同时对企业老一代退休人员给予相应的补偿，尽快缩小两者之间的待遇差距。无论在哪种制度下都应当实现同一代人的养老待遇走向公平。不过，我赞同这位专家的另一个观点，即机关事业单位养老保险制度改革不要再做试点，而是直接全面启动。客观而论，我国社会保障改革早期试点先行是一个经验，但也留下了诸如现实中的“双轨制”矛盾等教训，适宜的做法是，认真调研，审慎决策，果断快速推进。否则，将始终处于被动之中。总之，“双轨制”下的现实矛盾必须尽快化解，它既需要坚定不稳地推进，也需要理性与智慧。（本报记者柳 霞 本报通讯员 韩建凤）