“土十条”透露出政府治理土壤污染的决心
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董战峰 环境保护部环境规划院副主任
《土十条》系统建立了中国中长期的土壤环境保护框架
土壤作为大部分污染物的最终受体，其环境质量受到废水、废气、固废等污染排放的显著影响。土壤污染具有隐蔽性、滞后性、累积性、不均匀性、难可逆性治理等特征，污染因子多样、形成机理复杂，治理往往成本高、周期长、难度大。中国的土壤环境问题是在多年的快速社会经济发展进程中长期累积形成的，存量和增量压力均十分巨大，形势不容乐观，根据首次全国土壤污染状况调查，全国土壤总超标率达16.1%，耕地、林地、草地、未利用地土壤点位超标率分别为19.4%、10.0%、10.4%、11.4%。中国土壤环境状况堪忧，部分地区污染较为严重，已成为全面建成小康社会的突出短板之一。
中国的土壤污染防控工作主要处于试点探索或者起步阶段。虽然自上世纪80年代我国就开始推进土壤污染防控工作，但是主要还是集中在土壤污染的防控机理研究、土壤污染修复与治理试点项目、土壤环境污染水平调查、土壤环境质量政策法规标准制定、规划出台（主要是重金属污染综合防治）等工作层面。总体上看，土壤防控工作的底子比较薄，土壤污染防治体系尚未形成，特别是缺乏一个统一的顶层设计和行动纲领，对中国土壤污染修复与治理的治理目标、原则、重点任务、关键举措、政策机制、实施保障等进行统筹谋划、系统设计，统一组织实施，扎实有效推进。
《土壤污染防治行动计划》（以下简称《土十条》）的出台是应时之需，反映了中国政府对土壤污染防控问题的高度重视，反映了社会各界对土壤环境质量安全保障的殷切期待，是党中央、国务院积极推进生态文明建设，坚决向土壤污染宣战的一项重大举措。应该说《土十条》基本建立了一个中国中长期的土壤污染防治框架，为中国下一步的土壤污染防治工作提供了一个具体蓝图。
突出以环境质量改善和保障人居健康为基本导向
土壤安全事关食品安全与公众健康，是基本的民生保障，加快推进土壤污染修复治理迫在眉睫。《土十条》的编制突出以土壤环境质量改善和维护人居健康为基本导向，并且考虑了我国土壤污染治理的现状、发展阶段等客观情况，力图目标可达、任务实在、保障得力、实施有效。
一是把问题导向、底线思维始终贯彻在《土十条》的条款项中，直面我国土壤污染防控存在的方方面面问题，特别强调坚决守住影响农产品质量和人居环境安全的土壤环境质量底线，并在开展调查、摸清底数，推进立法、完善标准，明确责任、强化监管等方面提出了明确要求。
二是既坚持突出重点，同时也突出有限目标。《土十条》立足中国初级阶段的基本国情，着眼经济社会发展全局，重点当前损害群众健康的突出土壤环境问题，以农用地中的耕地和建设用地中的污染地块为重点，综合考虑了前瞻性、阶段可达性，根据中国土壤污染防控的现实国情来设定阶段性可达的目标，提出了土壤污染防控的三步走的阶段目标：到2020年，全国土壤污染加重趋势得到初步遏制，土壤环境质量总体保持稳定，农用地和建设用地土壤环境安全得到基本保障，土壤环境风险得到基本管控。到2030年，全国土壤环境质量稳中向好，农用地和建设用地土壤环境安全得到有效保障，土壤环境风险得到全面管控。到2050年，土壤环境质量全面改善，生态系统实现良性循环。为了增加可操作性，《土十条》对2020年、2030年的受污染耕地安全利用率、污染地块安全利用率两项“旗舰”指标提出了明确要求：到2020年，受污染耕地安全利用率达到90%左右，污染地块安全利用率达到90%以上；到2030年，受污染耕地安全利用率达到95%以上，污染地块安全利用率达到95%以上。
三是强调通过实施分类管控、综合施策，既严控增量，也管好存量，实现不同类型、不同用途土壤污染防控治理的全覆盖，来实现土壤环境质量改善和维护人居健康。对于农用地，根据污染程度将分为三个类别，分别实施优先保护、安全利用和严格管控等措施；对于建设用地，按不同用途明确管理措施，严格用地准入；对未利用地也提出了针对性管控要求。在具体措施上，则对未污染的、已经污染的土壤，分别提出保护、管控及修复的针对性措施，
着力解决中国土壤污染防治面临的十大突出问题
《土十条》提出了10条、35款具体举措，直面中国土壤污染防控面临的突出问题，来回应当下中国各界对土壤环境质量安全保障的关切，包括调查摸底、立法建规、农地和建设用地分类管制、严控增量、源头监管、修复治理、科技产业、治理体系、考核追责等，建立了中国土壤污染防治的系统管理链条。具体而言，一是逐步建立完善的土壤环境质量监测网络和信息系统，开展土壤污染调查和评估，对全国开展土壤环境质量状况摸底；二是推进土壤污染防治立法，建立健全法规标准体系，强化环境监管执法；三是实施农用地土壤环境质量分类管理，推进严格管控类耕地的用途管理，着力推进耕地和林地、草地、园地等的土壤环境安全管理，保障农业生产环境安全；四是对建设用地实施用途分类管控，严格监管责任，强化准入管理，来防范人居环境风险；五是强化未污染土壤保护，加强空间布局管控，严控新增土壤污染；六是加强工矿、工业、重金属、农业等行业部门的污染源监管，扎实做好土壤污染预防工作；七是开展污染治理与修复，明确相关工作的责任主体和实施措施，强化督查、评估和信息公开等，促进逐步改善区域土壤环境质量；八是加大科技研发力度，发挥土壤环境防控的科技支撑力度，积极推动监测、修复、治理、评估等环境保护产业发展，为土壤污染防治工作提供产业支撑；九是积极发挥政府主导作用，加大财政投入，完善激励政策，创新市场环境和政策工具，深入推进公众参与，着力构建土壤环境治理体系；十是严格落实地方政府、各相关部门、企业等相关方的责任，加强目标考评，严格追究有关责任，促进《土十条》得以贯彻实施。
积极推进建立土壤环境保护的长效机制
《土十条》处了重视目标指标设计、任务措施推进落实、加强法制建设外，一个非常重要的特征是，非常重视政策机制的创新，积极推进建立土壤环境污染防控的长效机制，为土壤环境保护工作提供持久动力和长远保障支撑。
一是空间调控机制。要求根据不同用途用地的环境承载能力，合理确定区域功能定位、空间布局。比如要求结合区域功能定位和土壤污染防治需要，科学布局生活垃圾处理、危险废物处置、废旧资源再生利用等设施和场所，合理确定畜禽养殖布局和规模等；二是调查评估机制。包括建立规范、定期的调查评估制度，并对农业、环保、国土等有关部门的调查整合统一、合理布点，确保数据质量控制，建立污染土地的名录、清单等；三是环境监管机制。包括构建全覆盖的监管网络，强化监管能力建设，推进严格的环境监管执法等；四是环境风险防控机制。基于环境承载力、不同用途用地要求，建立工业、农业用地的风险防控、预警、响应机制等，提高突发环境事件应急能力，切实防范土壤环境风险事故；五是环境准入机制。如要求各类有关规划要充分考虑污染地块的环境风险，合理确定土地用途等；六是用途分类管理机制。如按污染程度将农用地划为优先保护类、安全利用类、严格管控类三类，逐步建立分类清单，严格管控类耕地的用途管理，加强未利用地环境管理等；七是环境信息公开机制，利用环境保护、国土资源、农业等部门相关数据，建立土壤环境基础数据库，构建全国土壤环境信息化管理平台，构建土壤环境的大数据系统，加强数据共享等；八是目标考核与责任追究机制。包括按照“谁污染，谁治理”原则，明确治理与修复主体，落实企业责任，主责企业承担损害评估、治理与修复责任，实行土壤污染治理与修复终身责任制等；明确地方政府和各级部门分工责任，并严格实施重点任务、目标指标的评估考核，评估和考核结果作为对领导班子和领导干部综合考核评价、自然资源资产离任审计的重要依据，作为土壤污染防治专项资金分配的重要参考依据等；九是土壤环境治理机制。强化政府主导、企业主体、社会参与的土壤环境治理体系建设，充分发挥各方的能动性、积极性；十是部门协调联动机制。包括在调查评估、方案实施、工作推进过程中，强化相关层级地方政府和部门的协调联动，定期研究解决重大问题，建立联动防控机制等。
尚需尽快明确施工图
《土十条》提供了土壤环境保护的设计图，需要加快研究制定路线图，特别是明确十三五的年度目标、指标、任务，提出政策清单、制定政策出台进度，落实部门分工要求等。特别是近期需要做好以下几方面工作。
一是建立健全土壤污染防治工作协调机制。土壤污染防治涉及到环保、农业、林业、国土等多个部门，只有各部门相互配合、共同发力才能最大程度改善土壤环境质量。因此，要按照一岗双责的要求，加快成立由环境保护部、发展改革委、科技部、工业和信息化部、财政部、国土资源部、住房城乡建设部、水利部、农业部、质检总局、林业局、法制办等部门组成的土壤污染防治部际协调小组，健全全国土壤污染防治工作协调机制，定期研究解决重大问题。
二是落实党政同责，明确地方政府主体责任。地方政府对本辖区环境质量负责是环境保护法的明确要求，地方各级人民政府是实施土十条的主体。按照“国家统筹、省负总责、市县落实”原则，各级地方党委政府要加强组织领导，加快制定并公布土壤污染防治工作方案，完善政策措施，加大资金投入，创新投融资模式，强化监督管理，抓好工作落实。国家按照《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》的要求，加大对各省（区、市）土壤污染防治重点工作进展情况的评估考核，评估和考核结果作为对领导班子和领导干部综合考核评价、自然资源资产离任审计的重要依据。
三是以点带面，加快建设综合防治先行区。与发达国家和地区相比，我国土壤污染防治工作起步较晚。从总体上看，目前的工作基础还很薄弱，土壤污染防治体系尚未形成。因此要按照由点及面、循序渐进的思路推进土壤污染防治。选择浙江省台州市、湖北省黄石市、湖南省常德市、广东省韶关市、广西壮族自治区河池市和贵州省铜仁市等典型区域开展土壤污染综合防治先行区建设，重点在土壤污染源头预防、风险管控、治理与修复、监管能力建设等方面进行探索，力争到2020年先行区土壤环境质量得到明显改善。