“十三五”期间我国将全面推进政务公开
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从政府信息公开到全面推进政务公开
---对“两办”《关于全面推进政务公开工作的意见》的解读
2016年新春伊始，中共中央办公厅、国务院办公厅（以下简称“两办”）于2月17日印发公布了《关于全面推进政务公开工作的意见》（以下简称“新《意见》”）。这是 “两办”继2011年6月8日，联合印发《关于深化政务公开加强政务服务的意见》（以下简称“2011年《意见》”）通知，时隔近五年之后，再度联合发文，对政务公开工作作出专门的全面部署。与“2011年《意见》”相比，“新《意见》”开篇宗义，指出，“公开透明是法治政府的基本特征。全面推进政务公开，让权力在阳光下运行，对于发展社会主义民主政治，提升国家治理能力，增强政府公信力执行力，保障人民群众知情权、参与权、表达权、监督权具有重要意义。”这可谓自中国实行改革开放，推行政务公开政策，启动信息公开法治建设以来，对政务公开性质、意义及其法理基础的一次精确阐述，反映了国家党政领导机关对政务公开和政府信息公开制度建设认识的深化与理念的提升。紧接着，“新《意见》”在指出“党中央、国务院高度重视政务公开，作出了一系列重大部署，各级政府认真贯彻落实，政务公开工作取得积极成效”之后，笔锋一转，直率指出，“但与人民群众的期待相比，与建设法治政府的要求相比，仍存在公开理念不到位、制度规范不完善、工作力度不够强、公开实效不理想等问题。”
为进一步做好当前和今后一个时期的政务公开工作，“新《意见》”对从2016至2020年的政务公开共作出了五个方面，二十一项重要部署。这五个方面是全面推进政务公开工作的总体要求；推进政务阳光透明；扩大政务开放参与；提升政务公开能力；强化保障措施。
一、在总体要求部分，“新《意见》”完整阐述了在即将开始的“十三五期间”全面推进政务公开工作的指导思想、基本原则和工作目标。其指导思想是，认真落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，紧紧围绕“四个全面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，深入推进依法行政，全面落实党中央、国务院有关决策部署和政府信息公开条例，坚持以公开为常态、不公开为例外，推进行政决策公开、执行公开、管理公开、服务公开和结果公开，推动简政放权、放管结合、优化服务改革，激发市场活力和社会创造力，打造法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府。其基本原则是，紧紧围绕经济社会发展和人民群众关注关切，以公开促落实，促规范，促服务。依法依规明确政务公开的主体、内容、标准、方式、程序，加快推进权力清单、责任清单、负面清单公开。推行“互联网＋政务”，扩大公众参与，促进政府有效施政。其工作目标是，到2020年，政务公开总体迈上新台阶，依法积极稳妥实行负面清单制度，公开内容覆盖权力运行全流程、政务服务全过程，公开制度化、标准化、信息化水平显著提升，公众参与度高，用政府更加公开透明赢得人民群众更多理解、信任和支持。以上可谓针对“公开理念不到位”问题，对我国进入历史发展新时期，全面推进政务公开的理念、指导思想、基本原则和工作目标的完整阐述和指导。
二、在推进政务阳光透明部分，“新《意见》”扩大了我国在新时期推进政务公开的范围。要求在政务决策、执行、管理、服务、结果和重点领域等范围内，全面推进政务公开和信息公开。这就使我国的政务公开范围，远远超越了目前的行政许可法和环境保护法等专门法律和政府信息公开条例等行政法规所规定的信息公开范围。使我国的公开透明政务制度建设，从“政府信息公开”跃上了“全面政务公开”的新台阶。其中，在推进决策公开中，强调了实行重大决策预公开制度，涉及群众切身利益、需要社会广泛知晓的重要改革方案、重大政策措施、重点工程项目，除依法应当保密的外，在决策前应向社会公布决策草案、决策依据，并广泛听取公众意见，以适当方式公布意见收集和采纳情况。探索利益相关方、公众、专家、媒体等列席政府有关会议制度，增强决策透明度。决策作出后，按照规定及时公开议定事项和相关文件。在推进执行公开中，要求主动公开重点改革任务、重要政策、重大工程项目的执行措施、实施步骤、责任分工、监督方式，根据工作进展公布取得成效、后续举措，听取公众意见建议。各级政府及其工作部门都要做好督查和审计发现问题及整改落实情况的公开，对不作为、慢作为、乱作为问责情况也要向社会公开，增强抓落实的执行力。在推进管理公开中，强调全面推行权力清单、责任清单、负面清单公开工作，建立健全清单动态调整公开机制。推行行政执法公示制度，各级政府要推动执法部门公开职责权限、执法依据、裁量基准、执法流程、执法结果、救济途径等。在推进服务公开中，要求各地区各部门全面公开服务事项，编制发布办事指南，简化优化办事流程。公布行政审批中介服务事项清单，公开项目名称、设置依据、服务时限。推行政府购买公共服务、政府和社会资本合作(PPP)提供公共服务的公开。通过最大限度方便企业和群众办事，打通政府联系服务群众“最后一公里”。在推进结果公开中，要求各级行政机关都要主动公开重大决策、重要政策落实情况，加大对党中央、国务院决策部署贯彻落实结果的公开力度。重点公开发展目标、改革任务、民生举措等方面事项。并特别提到，建立健全重大决策跟踪反馈和评估制度，注重运用第三方评估、专业机构鉴定、社情民意调查等多种方式，科学评价政策落实效果，增强结果公开的可信度，以工作实绩取信于民。在推进重点领域信息公开中，强调着力推进财政预决算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开。各级行政机关对涉及公民、法人或其他组织权利和义务的规范性文件，都要按照政府信息公开要求和程序予以公布。规范性文件清理结果要向社会公开。并要求加强突发事件、公共安全、重大疫情等信息发布，明确了负责处置的地方和部门是信息发布第一责任人，要快速反应、及时发声，根据处置进展动态发布信息。这可谓针对“制度规范不完善”问题，进一步调整完善了政务公开的体制架构，重新梳理补强了一系列制度规范，为全面推进政务公开工作提供了诸多扎实具体的规则。我们期待这些经过多年实践积累而形成的具有中国特色的政府信息公开和政务公开新经验和新举措，能够被及时吸纳进已经制定了九年，实施了八年并正在修改过程中的政府信息公开条例中，成为中国政府信息公开法治的新规范。
三、针对以往“工作力度不够强”，“公开实效不理想”问题，“新《意见》”强调了扩大政务开放参与和提升政务公开能力。重申了加强政策解读。要求将政策解读与政策制定工作同步考虑，同步安排。强调领导干部要带头宣讲政策，特别是遇有重大突发事件、重要社会关切等，主要负责人要带头接受媒体采访，表明立场态度，发出权威声音，当好“第一新闻发言人”，回应社会关切。确保在应对重大突发事件及社会热点事件时不失声、不缺位。
为提升政务公开能力，“新《意见》”首次提出了要借助日新月异，发展迅速并被日益增多的网企和网民们所喜爱的信息技术，推进政府数据开放。提出要按照促进大数据发展行动纲要的要求，实施政府数据资源清单管理，加快建设国家政府数据统一开放平台，稳步推进政府数据共享开放。强调了要积极运用大数据、云计算、移动互联网等信息技术，提升政务公开信息化、集中化水平。加快推进“互联网＋政务”，构建基于互联网的一体化政务服务体系，通过信息共享、互联互通、业务协同，实行审批和服务事项在线咨询、网上办理、电子监察，做到利企便民。
四、“新《意见》”注重健全全面推进政务公开的保障措施。提出要加强组织领导，各级政府要在党委统一领导下，牵头做好政务公开工作，确定一位政府领导分管。重申各级政府及其工作部门办公厅(室)是政务公开工作的主管部门，具体负责组织协调、指导推进、监督检查本地区本系统的政务公开工作。提出加强考核监督，把政务公开工作纳入绩效考核体系，加大分值权重。鼓励支持第三方机构对政务公开质量和效果进行独立公正的评估。指导新闻媒体和政府网站做好发布政府信息、解读政策、回应关切的工作。充分发挥人大代表、政协委员、民主党派、人民团体、社会公众、新闻媒体对政务公开工作的监督作用。强化激励和问责。为此，“新《意见》”还提出，各级政府要把政务公开列入公务员培训科目，加强对行政机关工作人员特别是领导干部的培训。制定业务培训计划，精心安排培训科目和内容，力争3年内将全国从事政务公开工作人员轮训一遍。教育主管部门要鼓励高等学校开设政务公开课程，培养政务公开方面的专门人才。
鉴于国务院办公厅已经被政府信息公开条例指定为全国政府信息公开工作的主管部门，并在制定和贯彻实施政府信息公开条例中作了大量工作，积累了较为丰富的经验，“新《意见》”再次以“两办”文件形式，授权国务院办公厅根据本意见制定相关实施细则，并要求各地区各部门要结合实际，制定具体实施办法，细化任务措施，明确责任分工，认真抓好落实。
2016年春来早，“两办”全面推进政务公开工作的意见已经成为中国重要人权保障成果之一，已经成为中华民族伟大复兴“中国梦”重要内容之一的中国政府信息公开和政务公开法治建设，必将在马上开始实施的“十三五规划”期间取得更大的进展，必将稳步走向这一代表人类新兴信息文明制度建设的前列。
（本文作者赵正群系南开大学法学院教授、天津市政府法律顾问）