中国古代的“驻京办事处”——进奏院

近年来，驻京办因数量众多及其去留争议成为人们关注的焦点。其实，驻京办事处并不是近代才有的事物，早在一千多年前的唐代，我们就已经能够追寻到地方政府“驻京办事处”的影子——进奏院。

进奏院是唐后期地方藩镇设置在当时京城长安(今陕西西安)的驻京办事机构，最早出现于唐代宗大历十二年(777年

)。进奏院之前，早在战国秦汉时代，其实就已经有了“驻京办事处”的影子——邸。但邸仅仅是地方官员进京时的起居之地，还没有固定的驻京代表来主持这些邸的日常工作，尚不具备联系中央与地方的职能，因此它还只能算作是“驻京办事处”的雏形。进奏院和邸的不同之处在于，其设置之初就有地方指派的进奏官主持日常工作。进奏官常驻京城，作为藩镇的代表同朝廷进行沟通、交流，处理地方与中央之间的各种事务。驻京机构——进奏院，驻京代表——进奏官，两者的结合以及进奏院在信息上传下达过程中发挥的中介作用，使其具备了现代地方政府驻京办事处的基本性质。

唐代长安城规划严整，除去宫城、皇城以及居民居住的坊之外，还有东、西两市作为商品交易和商品流通的场所，发挥着对长安城居民日常生活不可或缺的作用。唐代进奏院就集中分布在东市周边的几个坊内，其中尤以最为繁华的崇仁坊和平康坊为多。北宋宋敏求《长安志》记载：“(崇仁坊)北街当皇城之景风门，与尚书省选院最相近，又与东市相连……因是一街辐辏，遂倾两市，昼夜喧呼，灯火不绝，京中诸坊，莫之与比。”(《长安志》卷8《崇仁坊》，《丛书集成初编》第3210册)平康坊则是“诸妓所居之聚也”(孙棨：《孙内翰北里志》，《海论三曲中事》，《丛书集成初编》第2733册)。而且现今学者的研究成果表明，随着大明宫和兴庆宫的修建，以东市为中心，朱雀街东形成了贵族和官僚集中居住区。这就使以东市为中心的一片区域，成为唐后期长安城各种信息，尤其是政治信息的集散地。所以，进奏院选址于此，不仅便于进奏官的日常生活，而且便于他们搜集情报，交通权贵，开展日常工作。

进奏院不仅可以为来京的地方官员提供住宿之处等各种方便，而且由于唐后期中央式微，地方藩镇势力崛起，进奏官在京城也会狐假虎威，代表地方政府同中央斡旋，通过各种渠道争取自己的最大利益。尤其是势力较强的藩镇，其进奏官会更加有恃无恐。《资治通鉴》卷二四四载：文宗太和七年(833年)，朝廷加卢龙节度使、检校工部尚书杨志诚为检校吏部尚书，杨志诚的进奏官徐迪便用略带威胁的口吻向朝廷抗议：“军中不识朝廷之制，唯知尚书改仆射为迁，不知工部改吏部为美，敕使往，恐不得出。”这是卢龙镇的进奏官公然地和朝廷谈条件、邀利益。在当时藩镇势力强大的背景下，进奏官“作为藩帅的心腹，主要还是作为藩镇对付朝廷的工具”(张国刚：《唐代进奏院考略》，《文史》第18辑，1983年)而存在，唐王朝对进奏官进行有效管理是有一定难度的。当然，若遇地方发动叛乱或拒命不遵，唐王朝也会拿这些地方政府代表——进奏官开刀，并加强对其进奏院的监管。文宗太和元年，横海节度副使李同捷擅据沧、景，拒命不遵，朝廷便下诏：“(其)进奏官皇测等七人，并锢身分配羊、阆等州”(《册府元龟》卷925《总录部》，中华书局，1960年)。同时，因为成德节度使王庭凑暗助李同捷叛乱，朝廷也下诏：“其上都进奏院，宜令御史台、京兆府切加守捉，禁其出入，待敕后处分。”(《册府元龟》卷123《帝王部》)

进奏院除了作为地方政府同中央博弈的工具存在而外，更重要的是作为两者之间信息交流、往复的渠道而存在。安史之乱后，在唐前期中央与地方交流过程中发挥过重要作用的朝集制度废止，当时社会迫切需要一个沟通上下的新渠道。进奏院就是在这样的背景下出现在历史舞台上的。当时的进奏官通过进奏院状报向藩镇长官传达其在京城搜集到的各种信息。这些信息内容广泛，包括官员任免、朝廷及他镇的政治军事动向等等，其中还包括一些通过非常规手段刺探而来的信息情报。因为进奏院向地方传达信息的速度较快，所以朝廷也会通过进奏院向藩镇长官下达相关文书、传达政令。地方奏章、上贡、进奉等也以进奏院为中转站上传中央。中央与地方之间以进奏院为媒介，形成一个信息往来的通道，发挥了联系上下、沟通中央与地方的重要作用。

目前史料中可考的唐朝进奏院的数目为五十余家，这与唐后期藩镇数目基本一致。马端临《文献通考》载：“五代以来，支郡不隶藩镇，补人为(上都知进奏院官)者，听其置邸，隶藩镇者兼掌焉。”(《文献通考》卷60《进奏院》，中华书局，1986年)也就是说，从五代开始，不隶属于某个藩镇的州也开始在京师设置进奏院。到宋初，随着藩镇的解体，进奏院设置权限随之下移，“逐州就京师各置进奏院”，进奏官皆由“本州镇补人”为之(同上)，从而使进奏院的数目激增，带来了管理上的巨大不便。而且，随着宋初中央集权的加强，中央与地方之间的关系重新走向正轨，作为州一级政府代表的进奏官，其地位同唐后期作为藩镇代表的进奏官已不可同日而语。因此，地方将吏多不愿背井离乡，常驻京城担任进奏官。地方政府转而招募京城本地人担任进奏官。这些京师人以私宅作为办公地点，不仅不利于朝廷对其工作进行监督管理，而且使朝政信息毫无保密性可言。因此，对进奏院进行改革迫在眉睫。宋太宗太平兴国年间(976—984)，政府对进奏院进行一系列改革，主要举措为设置都进奏院对各州进奏院进行统一管理，同时对众多进奏官进行厘选，从中挑选出一百五十名继续担任进奏官，每人负责“二三州军”的联络沟通事宜。这样，北宋朝廷不仅规范了对进奏院的管理，而且把进奏官的任免权收归中央，从而加强了对进奏院的控制。虽然进奏院存在直至南宋灭亡，但自此开始逐渐失去了地方政府“驻京办事处”的性质，转而成为朝廷控制下的、在中央与地方之间进行信息传递的重要媒介。

李永

(作者单位：北京师范大学历史学院)