10年一个轮回。

10年前的那次会议，很多人都忘记了。不过，正是那次会议终结了福利分房制度，确立了市场化的住房体制；10年后，那些主管住房的地方高官齐集北京，摆在他们面前的是若干个文件草案，他们的目光聚焦于一点：低收入家庭的住房保障。

8月24日，北京。全国住房工作会议低调召开。了解会议内情的人士相信，这次会议会跟10年前一样有着特殊的含义。记者获悉，一系列与住房保障相关的文件将陆续出台，完整的住房保障政策体系将在年内形成。

地产调控正在重新瞄准和定位。这一切，都发生在《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(下称24号文)发布之后。

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记者获悉，24日的全国住房工作会议采取了分组讨论的形式，研讨多项政策文件和落实的具体办法。建设部已经提供了若干个文件草案上会讨论。此前两周，建设部部长汪光焘会见了各省市的建委负责人，商讨具体安排。

落实24号文，改善低收入家庭的住房条件是这次会议的核心议题。与会人士称，会议规格相当高，规模也不同以往。由国务院相关负责人和建设部部长共同主持，中央领导出席并发表重要讲话。主要参会人员除了建设部、发改委等各大部委的负责人，还有全国各省市的常务主管负责人和建委负责人。

24号文的核心，是把解决城市低收入家庭住房困难作为住房建设和住房制度改革的重要内容，加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。

市场人士称，24号文的实质是界定政府和市场的边界，将住房保障与市场分离，以更稳妥和积极的新思路调控房地产市场。

首钢发展研究院企业所所长王育琨说，将市场与保障分开是有效调节房地产的关键。上个世纪90年代，王育琨就职于国务院住房改革课题小组，他亲身参与了住房改革的初创阶段工作。在谈及这次住房工作会议时，他说，政府在住房改革和房地产调控问题上走出了关键而正确的一步。

天津财经大学房地产研究所所长、建设部住房政策专家委员会会员谷俊青表示，目前城镇人均住房建筑面积低于10平米的全国有1000万户，比重达到5.5%，这么多困难户解决不了，和谐社会怎么实现，关注民生落在哪里？这是政府转变职能，落实公共服务的职责。从这一点上说，24号文具有里程碑式意义。据参与此次会议的人士称，会后相关部门可能会连续出台多达9个配套文件。内容涉及低收入家庭认定办法、廉租房和经济适用房管理办法调整、农民工居住条件、中央预算内补助支持办法以及金融及税收支持办法等。

据悉，这些文件建设部会同其他部委已经草拟完毕或正在草拟中，预计大部分都在今年9、10月间提交国务院，年底前印发执行。

配合一系列政策的出台，建设部人事和机构变动也渐趋明朗。23日，原国家发改委副主任姜增伟被任命为建设部副部长。这位曾长期主抓固定资产投资的资深官员此前已经就任建设部党组书记。今年3月，他曾亲率全国房地产市场宏观调控部际联席会议检查组检查深圳房地产市场。深圳房价涨幅一直位居全国前列。

此外，建设部内部机构也有所调整。建设部将增设住房保障司，司长可能由现房地产司副司长出任，经济适用房和限价房将纳入住房保障司的管理范围。此前，经济适用房和限价房均由房地产司开发处管理。

转身

本次住房保障会议很容易让人想到1998年。当年6月，全国城镇住房制度改革与住宅建设工作会议召开，福利分房制度被终结，市场化的住房体制得以确定，并且，房地产首次被认定为要加以培育的支柱产业。

24号文确立的基调，与之前两轮房地产调控以稳定房价为重点的思路显然不同。中国社科院财贸所住宅与房地产业研究室主任倪鹏飞认为，这是在反思过去住房制度改革基础上，对住房政策的进一步完善。“过去的改革一直强调市场化，忽略了保障这个方面，24号文件就是要加强过去的薄弱环节。”

在过去3年中，地产业经历两轮调控，财税政策、货币政策、信贷政策乃至行政手段轮番上阵，但是房价涨势依然。国家发改委8月16日发布的数据显示，7月份全国70个大中城市房价上涨了7.5%。

回顾过去三年的地产调控，可以鲜明地看出政府思路的转变。

过去两轮地产调控中，政策重心一直是稳定房价。2006年开始的第二轮调控中，面对房价持续上升的势头，建立健全廉租房制度和住房租赁制度被提上议程。37号文件 《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》中也明确提到了住房保障制度，并将其作为一项重要内容。

不过37号文也没有遏止房价上涨的步伐。本报获知，2006年4月份后，根据国务院指示，建设部等部门的调查报告基本完成并做出调研结论。调研结论认为，住房和房地产业发展存在三个主要矛盾，房地产业发展粗放，与人口资源矛盾突出；住房保障制度滞后，低收入家庭住房状况较差；房地产市场体系不健全，调控机制不完善。这些调研报告显然为后续的文件出台做好了初步准备。

24号文件的正式准备，起始于今年3月份。3月份之后，国务院领导做出重要批示，要求立即着手建立健全廉租住房制度。这一意见在今年全国人大十届五次会议中被强调。在全国人大会议召开的同时，全国房价已经初现第三轮上涨的苗头。以北京为例，1月，北京市房屋销售价格同比增长8.9%，2月同比增长8.8%，3月同比增长9.3%，增幅呈现逐步提高的趋势。

据内部人士称，今年4月，国务院领导主持召开房地产市场形势和廉租住房制度建设座谈会，决定由建设部、国务院发展研究中心会同有关部门抓紧起草相关文件，这就是后来的《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，即24号文。由国务院部门联合建设部起草该文件，对于房地产调控来说尚属首次。配合这个文件，全国住房工作会议筹备工作也在考虑之中。

未经核实的消息称，全国住房工作会议曾计划于5月份召开，后推迟。6、7月份间，全国性第三轮房价上涨开始，重点城市和二线城市房价普遍上涨。但是中央政府并未就此做出明确表态。舆论普遍猜测，可能有更严厉的政策出台。不过，中国银监会官员透露，在那段时间，各部委实际上都在按照国务院指示，忙于考虑调整对口政策。银监会相关部门还曾考虑过出台一个全新的支持住房保障的办法。

8月1日，温家宝总理发表讲话并原则通过了24号文件，该文件在13日正式公布。此后，地产调控已经进入了一个全新的时期。建设部政策研究中心住房处处长赵路兴说，24号文出台是一个循序渐进的过程，从2005年的26号文、2006年的37号文，到今天的24号文，都涉及了住房保障的内容，但24号文更加突出了这一内容。他说，这与中国财力的增加不无关系。

疑问

对于24号文件乃至相关配套政策的落实，目前有两大疑问。一是保障范围到底有多大；二是保障资金如何保证。

根据建设部之前的初步统计，全国低收入家庭住房困难户为400万，但是财政部的统计要低很多，大约是110万户。赵路兴表示，从去年开始，全国住房普查已经在做，今年陆续会完成，在这个数据基础上，政策才可以落实。

赵路兴说，每个城市标准都不同，北京月收入300元到500元可能是低收入，但在西部，这可能不算低收入。因而，低收入住房困难群体，各城市会根据自己的情况定。

在资金保障上，24号文件制定的办法是从土地收益和住房公积金增值收益中提取，并确定了明确的比例。另外，由中央财政和中央财政预算内投资补助中西部地区。赵路兴认为，要求地方政府配套的土地和资金落实起来难度应该不大，因为这些年对廉租房的建设、分配各方基本达成共识，没有什么争议。不过，依据往年的经验，地方政府支出的土地收益和公积金增值收益并没有划转到位。24号文件把住房保障工作列为政绩考核或许有助于解决这个问题。

另据与会人士透露，在中央财政支持问题上，财政部与建设部还存在意见分歧。财政部认为，统计底数尚不准确，在预算内投资补助和中央财政支持上也有分歧。

值得关注的是，24号文和最近官方的表态都未提及中等收入人群，那么，在保障之外的中等收入人群如何解决住房问题？赵路兴之前接受《财经》杂志采访时曾表示，24号文只是扩大了廉租房的保障范围，经济适用房的保障范围向下调，从原来的“中低收入家庭”缩小到“低收入家庭”。

倪鹏飞认为，整个房地产市场是市场和政府恰当的结合，不能过分强调一个方面。有人提出社会保障住房占的比重达到70%，这种说法欠考虑。政府没能力负担这么大支出。对于中产阶层，应通过抑制高房价来解决。

不过，如何调控房价似乎还是一个悬念。本报获悉，上周，在全国住房工作会议举行之时，建设部相关负责人到国务院参加了一个关于房价的会议，会议具体内容尚不明了。(记者 姜洪桥 席斯 程志云）