深化政府管制体制改革成为新阶段改革的重大任务

——“中国：政府管制体制改革”高层论坛观点综述

2007年6月9—10日，中国（海南）改革发展研究院和浙江财经学院在杭州共同举办了“中国：政府管制体制改革”高层论坛。来自国务院国有资产监督管理委员会、国务院发展研究中心、中国社会科学院、人民大学、浙江大学、南开大学等单位的100多位专家学者出席了会议。现将与会专家的观点综述如下：

一、当前，深化政府管制体制改革具有重要性、迫切性

1、政府管制体制改革的压力逐步增大。有专家指出，随着经济社会发展，新阶段政府监管面临三大压力：一是可持续发展面临的资源环境约束压力越来越大；二是全社会基本公共需求全面、快速增长，落实民生面临的压力越来越大；三是在改善公共治理结构中政府自身建设面临的压力越来越大。

2、深化政府管制体制改革是实现可持续发展的重要保障。有专家指出，行政控制的资源价格形成机制已经成为转变经济增长方式的体制性障碍。长期以来，我国对资源性产品实行严格的行政管制，资源价格偏低，难以反映稀缺程度。比如，水价仅为国际价格的1/3，燃油税仅为美国的1/10、欧洲的3%-5%。许多资源性产品的开发生产成本未体现环境成本。这是高耗能、低效率、高污染的生产方式大行其道，粗放性增长方式难以改观的体制根源。

3、深化政府管制体制改革是解决民生问题的迫切要求。有专家认为，近年来频繁发生的食品、药品安全、环境污染问题已成为民生问题的焦点。现行的政府管制体制尚未理顺，监管的强化与监管失灵并存。一方面，政府进一步强化市场监管，设置的监管机构越来越多；另一方面，多头监管、监管无法有效问责等现象具有一定的普遍性。监管成本越来越大，但监管的有效性难以得到保证。

4、深化政府管制体制改革是破除行政垄断、实现公平正义的重要前提。有专家认为，在现行的政府管制体制下，行政垄断实际上有强化的倾向。在政企不分的情况下，滥用市场力量的垄断行为长期得不到遏制，工商企业用户和消费者权益因而受到损害。有专家指出，当前，人们对社会领域的公平问题关注比较多，但不能忽视的是，行政垄断、权力寻租造成的经济运行中的不公平问题对可持续发展的影响更大，它既损害了经济发展的整体效率，加大了整个经济运行的成本；又以巨大的社会成本为代价，放大了社会领域的不公平。有专家指出，深化政府管制体制改革有利于规范收入分配秩序，有利于从制度上防止权力寻租，遏止机制性腐败。

二、进一步推进市场化改革，建立政府管制有效性的市场基础

1、政府管制有效性的前提，是市场配置资源的基础性作用。有专家指出，政府管制的基本原则在于打破垄断，促进竞争。发展社会主义市场经济，首要的前提是使市场在资源配置中起基础性作用，而不是让市场在国家宏观调控下起资源配置的基础性作用。应当客观估计我国市场化改革的进程：初步建立了市场经济体制，但市场化改革的任务还远未完成。主要表现在：市场经济体制初步建立，但经济增长方式尚处在由政府主导向市场主导的转变之中；经济增长速度很快，经济增长潜力巨大，但经济增长方式存在着比较突出的机制性缺陷；商品市场发育程度比较高，但要素市场化改革及资源价格形成机制改革滞后，行政控制下资源要素价格的人为扭曲现象具有一定的普遍性。因此，应当把市场化改革尽快推进到资源要素领域和国有垄断行业。

2、正确处理政府管制与国有企业的关系。有专家指出，应在国有垄断行业进一步推进政企分开。政府作为国有企业的管理者和管制者的角色不分，是监管失灵的重要原因。首先，它使引入竞争和民营经济进入垄断行业举步维艰；其次，独立高效的监管机构难以产生；再次，不利于建立规范的反垄断制度。为此，规范政府管制，重在重构国有资产管理体制。有专家指出，推进国有垄断行业改革，是政府管制体制改革的一个重要环节，要把政府管制体制改革和国有企业改革紧密结合起来，统筹设计国有经济布局、国有企业内部治理结构、政府对国有企业的微观管理和微观管制。

3、加快垄断行业改革，引入竞争尤为重要。有专家指出，我国垄断行业，在存量改革上，由于行业自身利益的局限，往往缺乏改革的动力。因此，引入民间资本的竞争效果会更好。我国民营经济名义上可以进入法律未禁止的领域，但事实上还存在着“玻璃门”现象。应当尽快采取各种配套改革措施，使发展非公经济的“36条”落到实处。

4、推进资源要素市场化进程。有专家认为，转变经济增长方式迫切要求完善资源要素价格形成机制，使价格能够刺激企业经营者加强管理，创新技术，提高资源的使用效率。为此，必须坚持市场化改革方向，逐步缩小政府定价商品的范围，引入市场竞争机制，建立统一、开放、竞争、有序的资源市场体系，促进资源在不同行业、部门和地区之间的合理流动，使资源要素价格真正反映资源的稀缺程度和市场供求关系。

三、随着公共需求变化，应把社会性管制放在更为突出的位置

1、政府管制应以社会公共利益为基本目标。有专家认为，我国公共需求确实发生了深刻变化，尤其是食品安全、药品安全、环境保护等领域的问题成为社会普遍关注的焦点，这对政府管制提出了新的要求。许多专家认为，政府管制的目的是弥补市场失灵，实现社会福利的最大化。政府是公共利益的代表，实现公共利益最大化是政府管制合法性的来源。在社会利益多元化的背景下，尤其要大大加强政府管制的社会目标，推进公共服务型政府建设。

2、正视公共服务领域的政府管制问题。一些专家指出，教育、医疗卫生等领域都还保持着高度的政府管制，是这些部门效率低下的重要原因。在考虑政府管制的时候，要特别关注这些领域的政府管制失灵问题。管制过多，不必要的政府审批、各种升级达标的评审过多，既浪费了人力物力，又很难达到预期效果。有专家指出，政府的社会性管制应放在公共服务体制的基本框架下，与政府行政管理体制和事业单位改革统筹设计安排。

3、形成有效的激励相容机制，提高社会性管制的效率。有的学者提出，国际经验表明，社会性管制的失效往往是因为政府的管制目标和微观主体的目标不一致。尽管“环保风暴”具有威慑力，但由于缺乏长效机制，很难遏止环境整体恶化的势头。通过合理的制度设计，可以使两者的目标一致起来。比如，通过排污权的界定和交易，可以使环境成本内化为企业成本。这样，企业就会尽可能地降低环境污染，或积极地治理污染。

四、政府管制体制改革的关键在于行政管理体制改革的实质性突破

1、政府管制体制改革的实质是政府转型。有专家指出，政府管制体制的有效性取决于政府转型的实际进程，应尽快实现从传统行政管制体制转向基于规则、透明、可问责的管制体制。有专家指出，改革已进入战略转折期，经济社会发展积累的一系列深层次的问题，如宏观调控失灵、中央与地方关系出现的一些新矛盾、社会管理和公共服务职能薄弱等，都需要从政府行政管理体制层面寻求解决问题的办法和途径。全面推进行政管理体制改革需要实现政府的三大转型：由管制型转向服务型；由经济建设型转向公共治理型；由手工作业型转向信息网络型。有专家指出，政府管制体制改革，不是简单地放松经济性管制，不是简单地减少行政审批、行政许可，而是要以政府转型为重点，重构整个政府行政管理体制。

2、改善公共治理结构，强化政府管制机构的独立性。有专家指出，一些政府机构存在集宏观调控、市场监管和公共服务三项职能或其中两项职能为一体的现象，不利于实现监管机构的独立性。有专家指出，应当实行决策、执行、监管三分的体制，整合分散的行政职能和机构，实行综合监管。负责行业监管或有监管职能的部委，其监管职能应该独立于宏观调控和制定产业政策的部委以及资产管理机构的职能。在需要政府实施专业监管的领域，形成一套政府监管机构有效监管、行业协会主动自律、消费者权益保护组织积极参与、传媒充分发挥监督作用、全社会参与监督的新型治理机制。

3、健全和完善管制的法律基础，尽快实现依法管制。有专家指出，现代政府管制的一个重要理念是依法管制，即经济管理权限和程序必须由法律明确规定。这一原则是和违法行为法定原则相对应的，它们共同构成了在政府适度干预下经济走向社会主义法治的基础性条件。应将政府管理经济的权限，置于法治框架之下，给微观经济主体以稳定的预期。一些专家指出，政府管制体制改革应与我国法治政府建设的方向保持一致。目前，一些政府部门的监管行为缺乏相关的法律依据，具有随意性并难以问责。许多法律条文之间存在冲突、有些缺乏具体实施的现实基础。应尽快出台《反垄断法》、《药品管理法》、《电力法》等法律法规，使政府管制领域有法可依，并确保行政违法行为的可诉性。

4、政府管制体制改革重在破除部门利益和行业利益。有专家指出，政府管制体制改革涉及的核心问题是利益的调整和重新分配问题。面对巨大的既得利益，政府管制部门缺乏进行自我改革的的动力和压力。因此，政府管制体制改革的过程实质上是各利益主体利益博弈的过程。有专家指出，政府管制体制改革涉及到经济、法律、政治多方面问题，是经济体制改革和政治体制改革的一个很好的结合点，需要积极推进政治体制改革，突破部门利益、行业利益的约束。(方栓喜 何冬妮 )