党中央、国务院制定的全国“十一五”规划纲要，经2006年3月全国人民代表大会通过，成为国家的意志和全国人民的行动纲领，现在已经执行了一年。从这一年的执行情况来看，有必要对“十一五”规划进行再认识，特别是对“十一五”规划确定的节能和环保指标进行再认识。

“十一五”必须加快经济增长方式的转变， 节能和环保指标的规定具有决定性的意义

“十一五”规划纲要要求：发展必须是科学发展，要坚持以人为本，转变发展观念，创新发展模式，提高发展质量，落实“五个统筹”，把经济社会发展切实转入全面协调可持续发展的轨道。纲要规定，必须加快转变经济增长方式，加快建设资源节约型、环境友好型社会，促进经济发展与人口、资源、环境相协调。

“十一五”规划纲要把规划指标分为预期性和约束性两类，把单位产值能源消耗五年降低20%、主要污染物排放总量五年减少10%作为政府必须确保实现的约束性指标，把GDP年均增长速度从“十五”实际的9.5%降为7.5%作为主要依靠市场主体的自主行为努力争取实现的预期性指标，摆正了经济增长与资源环境之间的关系，是上述指导思想的具体落实，是加快转变经济增长方式、加快建设资源节约型和环境友好型社会这两个“加快”的具体落实。

单位产值能源消耗五年降低20%是什么概念？2005年全国能源消费总量为22.33亿吨（按标准煤计算，下同），全国GDP为18.3万亿元，每万元产值能源消耗为1.22吨。单位产值能源消耗五年降低20%，2010年应当减少为0.98吨。按照“十一五”期间GDP年均增长7.5%，五年增长43.6%的预期计算，2010年能源消费总量可以控制在26亿吨左右，比2005年增长15%，年均增长3%，能源消费弹性系数为0.4。而我国“十五”期间GDP年均增长9.5%，能源消费总量年均增长10%，能源消费弹性系数为1.05；其中2003年到2005年三年间，GDP年均增长10.1%，能源消费总量年均增长13.7%，能源消费弹性系数为1.36。这一对比，显示出“十一五”规划对节能的要求是严厉而紧迫的，体现了加快转变增长方式和建设资源节约型社会步伐的决心。

主要污染物排放总量五年减少10%是什么概念？2005年全国二氧化硫排放总量为2549万吨，五年减少10%，2010年应当控制在2294万吨，即减少255万吨；2005年全国化学需氧量排放总量为1414万吨，五年减少10%，2010年应当控制在1273万吨，即减少141万吨。而我国“十五”期间，二氧化硫排放总量年均上升5%，五年上升28%，增加了554万吨，其中2003年到2005年三年间增长了32.3%，平均每年增长9.8%；化学需氧量排放总量，前三年有所下降，后两年有所上升。这一对比，显示出“十一五”规划对环境总体改善的要求是严厉而紧迫的，体现了加快转变增长方式和建设环境友好型社会步伐的决心。

“十一五”规划为什么要下这样大的决心，要这样严厉地规定节能降耗和污染减排指标，并把GDP的增长预期降低？根本的原因，就在于我国经济发展面临的最大问题，不是经济增长速度不快，而是资源和能源消耗太多，环境污染严重，难以为继。同时也是接受“十五”期间节能和环保指标落空的教训。“十五”预期，2005年能源消费总量控制在16亿吨，二氧化硫排放总量控制在1795万吨，化学需氧量排放总量控制在1300万吨，结果出人意料，能源消费总量猛增到22.33亿吨，二氧化硫排放总量猛增到2549万吨，化学需氧量猛增到1414万吨。如果“十一五”不提出这样严厉的要求，不用节能和环保指标约束经济的增长，继续沿着“十五”的路子走下去，到2010年全国能源消费总量就有可能达到35亿吨，那将发生严重的能源危机和经济危机，环境恶化的程度将更不堪设想，到那个时候再想解决就晚了。

“十一五”规划确定的节能和环保指标对转变增长方式的决定意义在于：

1.长期以来，我们走的是高增长、高消耗、高污染、低效益的粗放型增长方式的老路，喊了多少年都没有显著改变，一个阶段好了一些，一个阶段又变本加厉。“十一五”期间必须悬崖勒马，改弦更张，不再停留于一般口号，而是明确规定出节能降耗和污染减排的硬性指标，强制性地把单位产值能源消耗和污染物排放总量降低和减少下来，在这个基础上求得经济的适度增长，并促进经济结构的合理调整、促进经济增长质量和效益的明显提高，以实际的行动促使经济增长方式从高消耗、高污染转为低消耗、低污染，高增长转为适度较快增长，低效益转为高效益。如果不对节能和环保作出硬性规定，依然是软约束而不是硬约束，任其信马游缰，仍然以牺牲资源和环境为代价追求GDP的高增长，那转变增长方式不是还要空喊下去吗？

2.把实现节能降耗和污染减排指标作为各级政府必须确保实现的约束性指标，不是可以实现也可以不实现，而是必须确保实现，政府必须对此承担责任，这将促使各级政府真正把节能和环保放在优先地位，采取严厉的切实行动，而不再是敷衍塞责。

3.不论哪个地区，都必须把全国分配下达的节能降耗和污染减排指标纳入本地区的“十一五”规划和年度计划，采取有效的措施确保实现，而不再是自搞一套，把国家规划目标架空。这样，地方原定的“十一五”规划和年度计划，凡是影响和妨碍这两个约束性指标实现的安排，都理所当然地应当进行修改和调整。如果原定的规划和计划不变，特别是预期的增长指标和原定的投资部署不变，产业结构不进行大的调整，只是简单地把节能降耗和污染减排的数字加上去，那节能降耗和污染减排指标肯定无法实现。这样，地区计划也就在整体上与全国计划的目标趋于一致。这就是约束性指标对经济增长的约束作用，也是对各级政府的约束作用。

4.通过这两个约束性指标的实施，造成一种声势，促使人们发展观念的猛醒，并形成群众性的监督。追求经济增长有一个较快的速度，为人民多谋一些福利，想法是好的，但是这种增长必须是可持续的，它必须为人民造福，而不能为人民造祸，为子孙造祸。企业为了追求利润，地方为了追求财政，任凭污水排放江河，有害气体弥漫天空，这是在害人。过去司空见惯、知错不改的事情，现在必须断然地与之划清界限。人们思想观念转变了，就能更自觉更主动地去转变增长方式，落实“十一五”规划的要求。

非不能也，是不为也。关键是采取有效的技术措施和调整产业结构

应当承认，“十一五”规划对节能和环保的要求很高，实现有难度，但决不是高不可攀。

举一个例子可以说明问题。目前全国发电用煤占全国煤炭消费总量的一半和一次能源消费总量的36%，火电厂排放的二氧化硫占全国二氧化硫排放总量的60%，采取两项措施，就可以节省近亿吨标准煤，减少二氧化硫排放量800万吨，相当于2005年全国二氧化硫排放总量的30%。

第一项措施，用煤耗低的高效发电机组取代煤耗高的中小型发电机组。现在全国中小型火电机组总容量约为1.6亿千瓦，每千瓦时供电标准煤耗为380～500克，有的更高。其中很大一部分是近几年违规建设的。而单机容量30万、60万、100万千瓦的高效发电机组每千瓦时煤耗仅为330～275克。如果在几年时间内，全部中小型机组被高效发电机组取代，按每千瓦时节约100克标准煤计算，一年就可以少用近1亿吨标准煤，相当于减少1.3亿吨原煤的采掘、运输、燃烧和排放，可以减排二氧化硫200万吨。

第二项措施，大型火电机组都必须安装脱硫设施，而且保证全部使用。据统计，2006年上半年全国新增投产的火电机组容量3200多万千瓦，同步建设并运行脱硫设施的只有一半；2005年投产的燃煤机组5500万千瓦，安装脱硫设施的只有40%；目前全国火电厂安装有脱硫设施的只占30%，而已投产的脱硫设施并没有全部开动。在建设火电机组时不同时建设脱硫设施，是违反国家关于“三同时”的规定的，不保证脱硫设施正常运转也是违反国家的环保法的。用几年时间，强制性地使所有发电机组都执行国家规定安装脱硫设施并且全年运转，一年至少可以减少二氧化硫排放量600万吨。

可见，不是能耗和污染降低不下来，而是定不下决心去淘汰那些消耗高、污染大的落后设备和工艺，并下大力气采用先进技术。难就难在这里。非不能也，是不为也。为与不为是关键。

淘汰落后的设备和工艺，采用先进技术，碰到的难题：一是会影响地方工业的产值和财政收入；二是会加大企业的生产成本；三是被淘汰的企业职工的安置和善后处理。但是，不管你有千条和万条理由，总挡不住一条理由：我们国家的能源和环境容量承受不住这样大量的消耗和污染，而且也为法律所不容。我们已经搞了50多年的建设，有了正反两方面的经验，制定了一系列的节约和环保法规，科学技术发展到今天，一些节能和环保技术是成熟的，决不能容忍再这样地浪费资源和污染环境。以人为本，科学发展，创新发展模式、提高发展质量，这是大道理，一切小道理都必须服从这个大道理。而且不能停留在口头上，必须全面规划，分步实施，不能贻误时机。决不能“叶公好龙”，成天抱怨增长方式粗放，成天讲增长方式转变，等到真正要转变了又怕了起来，退缩了回去。

由政府确保节能降耗和污染减排指标的实现，并且层层下达降耗减排指标，这是不是不重视市场的作用，又回到计划经济的老路？这里应当说清楚两点：1.能源和环境容量属于重要的公共资源，涉及公共利益和政府的公共服务，政府应当管也必须管。管的办法，一是制定政策，二是规定门槛，三是加强监管；而在制定政策中间，就包括发挥市场作用的政策，如价格、税收政策，不是一纸责任状就能解决问题的。2.一些地方政府现在的主要精力放在追求GDP、财政收入和招商引资上面，采取了种种行政命令的办法，指标到人，按时检查，年终评比，完不成指标的给以行政处分。这种做法违反政企分开和市场对资源配置起基础性作用的社会主义市场经济原则。把地方的主要精力转到为公共利益服务的轨道上来，并且加强其责任，这符合在宏观调控下发挥市场机制的原则。完全不要发挥政府的作用，排斥一切行政手段，一切听之于市场，这是不可取的。

2006年节能和环保指标没有完成原定目标， 有一定的客观原因，2007年不能再次落空，对此必须寸步不让

2006年是我国实施“十一五”规划的第一年，全国计划规定单位产值能源消耗降低4%，主要污染物排放总量减少2%，GDP增长8%，计划执行结果，GDP预期增长10.5%，而节能降耗和污染减排指标都没有完成国家计划。

由于全国的“十一五”规划和2006年计划是在2006年3月全国人民代表大会上通过的，各省区市乃至地县的规划和当年计划在此前已经本级人民代表大会通过并开始执行，其制定和实施与全国规划和年度计划要求存在差距是很自然的。其中包括：

1.地区GDP增长速度都高于全国，平均为10%以上，地市级和县级的计划速度更高，仍然把追求GDP增长放在首位，而没有足够地考虑节能降耗和污染减排的要求。

2.产业结构调整缺乏有力措施，偏重于第二产业尤其是重化工业的增长，对高耗能、高污染的产能扩张迁就忍让，该治理的没有下决心治理，该淘汰的没有下决心淘汰，该停建的没有坚决停建，有些地区甚至继续发展了一些高耗能、高污染的企业；对第三产业的增长仍然重视不够。

3.节能降耗和污染减排指标不完全符合全国的要求，而且责任不明确，没有成为硬约束。2006年8月份和9月份全国才把污染减排和节能降耗指标分解下达到省区市，此后，省区市才依次把指标分解到各地市和县以及有关行业和重点企业，分解到基层和重点排污单位，把这两个约束性指标逐步同地方和企业的发展目标具体挂钩。 由于解决思想认识和采取具体措施要有一个过程，2006年节能和环保指标落空，已在所难免。对此，应当采取实事求是的态度，不能过分理想化。

但是，必须指出，对于2006年GDP增长10.5%，不能不加分析地报之以赞美之声。2006年GDP的增长速度超过国家计划2.5个百分点，是以能源消费总量仍然以11%的高速增长、主要污染物排放总量不减反增为代价的，得失相抵，未必是得大于失。对此，应当认真加以检查，找出原因，给予警示。同时，必须认识到，五年的节能降耗和污染减排指标不但每年要进行检查，而且到2010年要进行总检查，前一年欠的账，要在后四年补上去，前两年欠的账要在后三年补上去，是侥幸不得的。

现在，各地区正在根据中央经济工作会议精神，制定本地区2007年经济和社会发展计划。除个别省区市外，各地人民代表大会都将在1月或2月通过本地区的2007年计划，而全国计划要在3月中旬才能经全国人民代表大会通过。接受2006年的经验教训，各地在制定和审议地区的2007年计划中，以下几件事情有必要加以注意：

第一，制定经济增长和结构调整计划时，应当首先分析本地区的能源和环境状况，严格按照国家下达的节能降耗和污染减排指标，制定出确保完成的具体措施，然后再定与之相适应的GDP增长指标、固定资产投资计划和结构调整方案。

第二，必须增加节能降耗和污染减排的工作力度。对高耗能、高污染的企业必须采取有力的措施，发挥市场的作用，加强政府的监管，该治理的治理，该关闭的关闭，该停建的停建，工作力求到位，不能优柔寡断，听任放纵。

第三，各地区人民代表大会在审查和批准本地区的2007年计划时，应当重点审查是否能够完成降耗减排指标，凡是不执行国务院的规定，不能确保完成节能降耗和污染减排指标的计划草案，都应当经过修改后才能通过。

2007年是实施“十一五”规划处于关键时期的一年，节能降耗和污染减排指标已经层层下达，有关部门已经制定了一系列的具体措施，应当贯彻落实，确保实现，不能再使之落空，而且绝对不能允许弄虚作假行为的发生。（房维中 作者系中国宏观经济学会会长) （中国经济报告专稿 2007第五期）