农民工问题是我国社会主义现代化进程中的一个重大战略问题。解决农民工问题的战略思路是：按照科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，坚持统筹城乡发展的方针，加快建立城乡统一的劳动力市场，逐步形成城乡劳动者平等就业的制度；加强劳动力市场制度建设，建立保护农民工合法权益的长效机制；公平对待农民工，逐步形成惠及农民工的城市基本公共服务制度；提高农村转移劳动力就业能力，保障农民工的土地承包权；进一步拓宽农村剩余劳动力转移渠道，引导农村劳动力合理有序流动，加快农村人口城镇化进程。
农民工问题涉及几亿农村人口转入非农产业和城镇的社会经济结构变迁，涉及几亿农村人口生产方式和生活方式的转变，是我国社会主义现代化进程中一个重大战略问题。必须站在全局和战略的高度，进一步明确解决农民工问题的战略思路。
一、统筹城乡就业，把解决农村就业问题放在更加突出的地位
统筹城乡经济社会发展，解决好“三农”问题，关键是统筹城乡就业，解决好农民的就业问题。
统筹城乡就业，要求把解决好农村的就业问题放在更加突出的位置，改变和摈弃重城市、轻农村的传统观念和做法，必须把城乡劳动力资源开发利用作为一个整体，通盘考虑，统筹安排。制订国民经济和社会发展规划，不仅要把扩大城镇就业、降低城镇失业率作为重要任务，而且要把加快农村剩余劳动力转移、实现农民充分就业作为重要目标。要把增加农民就业纳入国家和各地区的就业规划。要把促进农民就业作为各级政府就业工作的重要目标。
实行城乡统筹就业，要求尽快打破城乡、地区就业壁垒，建立跨地区、跨城乡的统一的劳动力市场，实行城乡劳动者平等的就业制度。
二、加强劳动力市场制度建设，建立保护农民工合法权益的长效机制
与城市居民相比，农民工是一个容易遭受贫困与社会排斥的群体。近年来，虽然国家出台了不少保护农民工权益的政策，也取得了一些成效，但农民工合法权益受损害仍是一个突出问题。农民工劳动合同签约率很低，工资边清欠、边拖欠，农民工超时间劳动，休息、休假权利受侵犯比较普遍，一些企业任意加班加点的行为没有得到遏制。农民工合法劳动权益被严重侵害，与劳动力供过于求有关，但深层原因是劳动力市场制度不健全，使农民工处于弱势地位。
保障农民工权益是社会公正的体现，更是政府的基本职责所在。为此，要建立保护农民工合法权益的长效机制。
首先，要处理好企业投资者与农民工的利益关系。政府既要保护企业主的合法权益，又要保护农民工的合法权益。要纠正那种只看重投资者的作用和利益，忽视农民工作用和利益的偏向。
其次，政府要发挥引导、协调、依法监管的作用，加大劳动力市场监管和执法力度。要抓住工资和劳动保护等突出问题，标本兼治，保障农民工干了活能得到应得的劳动报酬，工资不发生拖欠和克扣。要严厉打击克扣、恶意拖欠工人工资等行为。对工资低于当地最低工资标准、过度延长劳动时间且不付加班费的企业，也应当采取监管措施。要促进企业改善生产条件，确保农民工生产安全。要确保农民工享受工伤及职业病的待遇。
再次，建立保护农民工合法权益的长效机制，关键是加强劳动力市场制度建设，健全劳资纠纷协调机制，引导和促进形成稳定和谐的劳资关系。完善的劳动力市场是保护农民工权益的制度平台。劳动力市场制度建设包括工资形成的市场机制和集体谈判制度，工会作用发挥方式和程度，以及保护劳动者的政府劳动立法等。
三、公平对待农民工，逐步形成惠及农民工的城市基本公共服务制度
当前城市对农民工实行的实际上是“经济接纳，社会排斥”的做法，主要表现在：允许农民进城打工，经济上进入，但不承认他们在城市的社会成员资格，进城农民不能平等地享受公共服务，在住房、子女教育、医疗卫生、妇幼保健和社会保障等方面存在着歧视性政策等。
大量农民进城务工不可避免地会给城市管理带来新问题，在城市建设和管理方面应有新的理念和措施。
首先，应当转变观念，对农民工要由排斥到容纳，由管制为主转向服务为主，改变农民工“边缘化”的社会地位。要以开放和包容的胸襟，把进城农民工作为城市居民的一部分，纳入统一的管理和服务，逐步做到权利平等。
其次，在住房、交通等城市基础设施的建设上考虑进城农民工的需要，使义务教育、公共卫生等基本公共服务逐步覆盖到农民工。城市建设要考虑进城务工农民的居住要求。要针对外来人口居住的不同特点，建设管理好外来人口聚集社区，避免形成城市治安差、社会安全无保障、环境脏乱差的社区。建立社区服务机构，为解决外来人口的就业、居住和必要的文化娱乐提供便利条件。将城郊农村社区的规划建设纳入城市总体规划和建设，统一规划外来人口的住房、交通和基础设施。城市政府和流入地要积极创造条件，承担起进城务工农民子女义务教育的主要责任，充分发挥全日制公办中小学接受农民工子女的主渠道作用，保障农民工子女享受义务教育的权利。目前，进城务工就业农民被排除在城市公共卫生体系之外。如果外来人口得不到最基本的公共卫生服务，必将给整个城市的公众健康带来重大隐患。在城市公共卫生领域，要逐步给进城民工市民待遇。
再次，要逐步改变把进城农民工排斥在社会保障之外的状况，妥善解决城市农民工的社会保障问题。农民工至少可以分成三大块：一块是已经市民化的农民工。在城市里面已经工作多年，也有稳定的职业和住所，他们的生活风险和工作风险实际上跟市民没有太大的差别了。第二是流动性质的农民工。他们既没有市民化，又不是单纯的农民，这类农民工人数特别多。第三块是季节性的农民工。由于农民工构成的复杂性，对农民工的社会保障需求，不能搞一刀切，应当根据农民工的需求与目前的条件，按照低水平、广覆盖的方针，积极探索多种保障形式，根据农民工的需求和改革条件的成熟度，分步骤地把农民工纳入社会保障体系。
第四，要允许和鼓励长期进城务工农民尽快融入城市，完成身份的转换。要提供全方位、多层次、适时到位的服务，帮助进城务工农民适应新的生活和工作环境，使他们能够在城市安居乐业。过去害怕和限制农民进入城市有当时的背景，主要是农产品供应不足，城市又不能提供就业机会。现在情况发生了根本变化，要有新的认识、新的政策和管理方法。
第五，统筹考虑农民工对城市基础设施和基本公共服务的需求。涉及城市公共服务资源重新分配的问题，城市政府财政支出结构需作相应的调整。进行这种财政支出结构的调整，有利于农民工在城市安居乐业，对促进城市社会安定和谐、健康发展，有着不容置疑的重要作用。
四、引导农民工合理有序流动，努力开拓农村剩余劳动力转移渠道
我国城乡将长时期面临沉重的就业压力。农业人口向非农产业转移，向城镇转移，必须广开门路，多渠道并举，多形式并存，多层次展开，努力实现合理有序流动。
首先，在地域流向上，引导农民异地转移与就地、就近转移相结合。加快城镇化进程，为农民进城就业创造更多的机会，是解决好农民工问题的根本出路。城镇化是一个重大的经济社会结构转型过程，其核心就是表现为农村人口转化为城市人口的过程。与同等工业化程度国家相比，我国城镇化水平仍然有很大差距。未来5—15年，我国将处于城镇化加快发展时期。从现在到2020年，将有2.89亿农村人口向城镇人口转化。中国农村人口向城镇转移数量之大，是世界上任何一个国家所没有过的。城市化并非能自动解决农民问题，城市化的发展要以扩大就业，特别是农民的就业为前提，要为农民进城就业创造更多的机会，使农民在城里有长期稳定生存的手段。只有这样，城镇化水平才可能扎实地提高，防止将农村贫困转变为城市贫困，避免某些发展中国家出现的畸形城市化。
通过大力发展乡镇企业和县域经济，促进农村富余劳动力就地转移，在未来很长一个时期仍是我国农村富余劳动力转移的不可忽视的一条重要途径。2004年，全国已转移的农村劳动力中，县域经济范围内吸纳了65%，其中乡镇企业和县域中小企业吸纳了80%。浙江、江苏、山东、广东等经济发达省份省内就地、就近转移的农村劳动力都占到90%以上。中国需要向城镇转移的农村人口数量巨大，不可能都进入大中城市，相当一部分要在县及县以下城镇生活和就业。县域人口占全国人口的70%以上，县域社会总产值占全国社会总产值的50%以上。因此，在鼓励农民跨地区流动、进城就业的同时，必须大力发展乡镇企业，不断壮大县域经济，努力扩大农村富余劳动力的就地转移。近年来，随着土地供求矛盾趋紧、劳动力等要素成本升高，沿海发达地区部分劳动密集型产业开始向中西部转移。这种产业转移还刚刚开始，一定要充分认识产业转移对推动产业结构调整、形成地区间合理产业分工、促进地域经济一体化、优化国家生产力布局和调节人口流向的重大意义。要因势利导，在继续鼓励中西部农村剩余劳动力向东部沿海发达地区流动的同时，推动东部沿海发达地区产业结构升级，鼓励沿海发达地区符合环境保护要求的劳动密集型产业向中西部转移，为农民就地、就近转移创造条件。
其次，在产业类型上，注重发展劳动密集型产业。要充分利用我国人力资源丰富、特别是农村人力资源丰富的优势，正确处理发展高新技术产业和传统产业、资本技术密集型产业和劳动密集型产业的关系，发挥劳动密集型产业和资本技术密集型产业中的劳动密集生产环节的竞争优势。在拓展农村剩余劳动力向非农产业转移空间的同时，要重视挖掘农业内部的就业潜力向农业的深度和广度进军。
再次，在企业规模上，注重扶持中小企业，鼓励、支持、引导发展乡镇企业。从世界各国的情况看，增加就业机会主要是靠中小企业和服务业。在中国扩大就业也要走这条路子。无论什么所有制形式，只要依法经营、照章纳税、保障职工权益、符合安全标准，都要鼓励发展。乡镇企业是转移农村剩余劳动力的重要途径。支持乡镇企业就是支持农民创业和就业。要引导乡镇企业适应新的形势，进一步创新体制和机制，增强内在活力，不断提高市场竞争能力，使之和整个中国工业化与现代化进程有机地融为一体，创造更多就业机会。
第四，在就业方式上，注重采取灵活多样的形式，正规就业与非正规就业相结合，充分重视非正规就业的作用。
第五，在城镇结构上，要大中小城市和小城镇协调发展。城市人口规模大，有聚集效应，就业机会多，这些优势是小城镇所不具备的。随着工业化水平提高，我国还会有不少农村人口向特大城市、大城市和中等城市转移。但是，我国的农村人口众多，不可能都集中在大中城市。一些国家人口过度涌入大城市产生的“城市病”是必须引以为戒的。要坚持大中小城市和小城镇协调发展，重视发挥小城镇在吸纳农村劳动力转移中的作用。
五、保障农民工的土地承包权，减轻农民进城务工就业的风险
进城务工就业的农民，大多处于不稳定状态。只要还没有稳定职业并且在外定居，土地仍然是农民最终的退路和保障。在农民到城镇未取得稳定的就业、收入保障以前，保障他们的土地承包权，使他们进退有路，不失去土地这一最基本的生活保障，在城乡之间“双向”流动，有助于防止农民因丧失土地而沦为流民，大量集中于城市，对保持农村乃至整个社会稳定关系重大。拉丁美洲等一些发展中国家，土地占有严重不平等，大量无地农民涌向城市，而城市的就业机会严重不足，产生了严重的失业和贫困问题。我国农村的土地家庭承包经营制度，是避免此类社会矛盾的重要保障。因此，在没有别的手段可以替代土地作为农民的基本生活保障之前，必须依法保障流动就业农民土地承包权的稳定。这是保证农民生计和社会稳定的基础。这样做并不是要固化家庭小规模土地经营方式。巩固和完善现行的以家庭承包制为基础的农村基本经营制度，需要积极探索农民土地承包经营权的流转机制，但这种流转要坚持依法、自愿、有偿的原则，不能搞强制性的土地流转和拔苗助长式的土地规模经营。
六、加强对农村劳动力的职业技能培训，提高农村人口整体素质
技能和就业培训是提高农村转移劳动力就业能力的一项重要措施。在工业化过程中，农村劳动力进入城市工业部门就业，新的工作岗位对劳动者的劳动技能有新的要求。如果劳动力的知识技能不能满足岗位要求，劳动者就容易面临着失业的威胁。而且，劳动力的整体技能较低，也对产业发展和结构调整构成了制约。因此，各国在经济追赶过程中无不把劳动者的技能和就业培训，放在重要的位置。我国农村劳动力素质不高，全国四亿多青壮年农民中有近四分之一是文盲和半文盲。进城务工的农民中绝大多数农民没有接受职业技能培训。受到劳动力自身素质的制约，大多只能进入技术要求低、工资报酬低的领域。现在我国一线操作的产业工人中，农民工已经占了大部分。只有通过职业技能的培训来提高农村劳动力的科学文化素质，提高在第一线操作工人的职业技能，才能使这些行业、企业及其产品，在国际市场上有更高的竞争力。农业和农村现代化的实现，从根本上讲，取决于9亿农村人口素质的提高。只有大幅度提高农村人口的科学文化素质，培养大批的专门人才，才能把沉重的农村人口压力转化为巨大的人力资源优势。
提高农村劳动力的就业技能，全面提高农民的素质，一是要建立完善的就业培训体系。走先培训后输出、以培训促输出、定向培训、定向输出的路子。农村劳动力的培训纳入各级公共财政的支持范围，建立“政府主导、多方筹集”的投入机制。二是在农村努力普及九年制义务教育，有条件的地区鼓励普及高中阶段教育，积极发展职业技术教育。长期以来，农村职业技术教育教学内容与农村发展需求严重脱节。由于经费短缺，农村职业教育机构萎缩，人员大量流失。要有效整合教育资源，把发展中等职业学校的重点放到农村去。这对有序转移农村剩余劳动力，推进工业化和城市化意义重大，符合农村社会发展的必然要求。
七、推进体制创新，改革城乡分割的二元经济结构
现行的城乡分割制度是产生农民工问题的直接体制性原因。从上世纪50年代后期开始，我国实行城乡分治的户籍管理制度，因为户籍制度至今并没有根本改革，所以，虽然农民转入了二、三产业和城镇，但他们的户籍仍是农业户口，农民的身份没有变，由此带来了一系列的问题。在经济上，农民工从事的是重、苦、累、脏、险的劳动，但没有得到应有报酬，农民工和正式工人同工不能同酬；在政治上，农民工干了工人的活，但没有得到工人的身份；在社会方面，农民工在城市打工多年，始终是城市的边缘群体，融不进城市社会，享受不到应有的权利。城乡分割制度下出现的农民工现象，应该是权宜之计，不应演变成一种长期的制度。农民工这种制度使劳动力这个最重要的生产要素不能按市场经济的要求合理配置。显然，它与建立完善的社会主义市场经济体制是不相容的。农民工问题表面看是要解决保护农民工的合法权益，消除在就业方面的不合理限制，使农民工享有应有的公共服务等问题，而实质则是我们国家要建设一个什么样的产业工人队伍、构建一个什么样的社会阶层结构、建立一种什么样的城乡关系的问题。
从根本上解决农民工问题，必须解决产生农民工问题的体制性和制度性问题，这就要求改革城乡分割的二元经济结构。党的十六大明确提出统筹城乡经济社会发展和改变城乡二元经济结构的问题。十六届三中全会把建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制，作为完善社会主义市场经济体制的一项主要任务。从城乡分割的二元经济结构向现代社会经济结构转变，是今后几十年中国社会经济发展的基本走向。作为完善社会主义市场经济体制的一项主要任务，改变城乡二元经济结构的根本途径，是在继续推进工业化和城市化的过程中，下决心改革户籍制度。
户籍制度改革涉及人口流动、迁徙等全局性的问题，必须由国家审时度势，做出决策。户籍制度制约的背后，是失业保险、养老保险、最低生活保障、卫生医疗、教育以及城镇基础设施等方面的压力。改革户籍制度应该采取渐进的方式。明确推进户籍制度改革的目标和实施步骤是十分重要的。户籍制度改革的根本目的是保障公民迁徙和居住的自由，消除附加在户口上的城乡居民权利不平等的制度。深化户籍制度改革的制度取向是，打破城乡分割、区域封闭，建立按居住地划分城镇户口与农村户口的户籍登记管理制度，实行以固定住所和稳定收入为依据申报城镇户口的政策。改革户籍制度，不是取消户籍登记管理，关键是剔除附在户籍上的劳动用工、住房、教育等不合理的制度，平等对待新进城落户居民与原城镇居民的权利和义务，逐步实现人口的自由迁徙，建立起城乡一体的户籍管理制度。(作者：韩俊 本文责任编辑：大海)
作者系国务院发展研究中心农村经济研究部部长。
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