中国网/中国发展门户网讯  我国步入了以中国式现代化全面推进强国建设的关键阶段，加快城市发展方式转型、推动高质量发展的重要性更加凸显。城市交通与城市之间的共生性、伴随性特征决定“城”之转型必谋“交”之变革。值此转型关键节点，应用国家自然科学基金支持的城市交通治理重点课题研究成果，全面贯彻中央城市工作会议精神，从提升城市公共服务水平视角厘清新时代城市交通工作的政策导向，推进城市交通治理体系的研究和重构。

研究城市交通问题应遵循城市发展规律

城市与城市交通的规律性再认识

城市是人类文明演化进程中人口与产业空间集聚的产物，城市交通系统的形成与发展内嵌于城市发展变化之中，随着城市空间规模扩展与功能结构迭代升级，交通供给范式不断成熟与多元；其与城市发展呈现协同演化特征，既受城市空间结构的制约，又塑造了城市形态与功能布局。城市对外交通体系与通勤交通体系日臻完善，二者之间呈现紧密的耦合与衔接关系。与此同时，随着经济社会发展，中心城市行政边界难以契合社会生产分工协作的空间需求，经济活动呈现显著的空间溢出效应，突破行政边界，进而重构为城市群与都市圈的区域空间形态，相应催生跨行政区的区域交通体系。城市交通问题的产生源于城市空间与功能结构、产业经济运转体系、制度框架与治理模式等多重因素在城市建成环境中的综合作用与影响。为此，城市交通问题的研究必须回归城市本体。

城市发展阶段不同，城市发展亟待解决的问题和需要研究的内容也随之变化。之所以强调必须立足于城市来研究城市交通问题，恰是因为过往较长时期，学术和实践领域普遍存在2种认识：①增量发展为主时期，城市交通研究更注重空间功能联系与土地利用效率，城市交通的核心价值传导通过城市总体规划下的交通专项规划来实现；②将“城市交通”等同于“交通（载运）工具”来看待，主要研究交通（载运）工具迭代升级对客货运输效率和经济性的影响，多是在交通运输行业管理和运输优化理论方法指导下来研究城市交通问题。但“城市交通”的内涵远不止于此。

科技进步和城市经济社会发展持续催生着交通载运工具的多元化和城市交通系统的网络化，城市交通系统的迭代升级又为新一轮科技进步和城市社会经济发展注入动能。据此，城市交通问题具有极强的时代性，且有自身规律可循，我们称之为城市交通学，且始终坚持在城市科学框架下研究城市交通问题。作为探究城市演进规律的综合性学科体系，城市科学涉及社会、经济、生态、文化遗产保护、城乡规划、城市交通等多个学科。其中，城市交通学主要探索城市交通与城市之间互动规律和机理，是城市科学理论体系的重要支撑和组成部分。

城市交通学的基础理论与应用方法体系，在既有研究中已得到系统发展与持续完善。该体系以多学科思维与系统论方法为核心范式，致力于从战略视角规划城市未来并解决现实交通问题，其代表作与主要学术贡献概述如下（表1）：①城市交通学强调采用多学科思维、系统论方法，且要以战略眼光规划未来并解决现实问题。②城市交通学研究的目标是服务于人的需求，组织城市高效、安全、低耗、可持续运行，支持新业态发展发挥引领作用，带动培育发展现代化都市圈，增强城市群实力和竞争力。③城市交通学以城市交通网络的构建和运行为实践载体，通过存在于物理空间的交通网络完成人、物移动和信息传输并力图实现以上目标。

立足建设现代化人民城市要求，思考与推动城市交通工作

中国城市发展历经数十年探索，政策导向始终围绕“人民城市”核心价值不断深化迭代，这一伟大进程是动态、持续、生机勃勃的。城市交通发展应紧密围绕党中央战略部署，坚持以城市交通学基本理论为指导，科学应对城市转型发展带来的城市交通新课题、新挑战。

2025年中央城市工作会议明确提出，以建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市为目标，以推进城市更新为重要抓手，加快转变城市发展方式。从2015年中央城市工作会议确立“一个尊重、五个统筹”的基本思路，到2020年党的十九届五中全会部署“实施城市更新行动”，再到2025年《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》（以下简称《意见》）明确城市“现代化建设的重要载体”和“人民幸福生活的重要空间”的定位，城市发展加速迈入系统重构、要素重组、动能转换的新历史阶段，以系统观念绘制城市交通的改革蓝图、优化改革发展路径不仅是刻不容缓的时代命题，更是中国式现代化建设总体战略布局的关键环节。城市交通作为城市的基础公共服务，其网络的构建和运行形成城市空间格局骨架，其发展模式必须主动适应城市发展阶段的根本性转变。以设施增量建设为主的交通供给模式已难以应对存量时代空间资源紧约束、基础设施老龄化、人为突发事件与自然灾害频发等全新挑战；单一追求机动化通行效率提升的理念和技术方法，难以回应人民城市理念所蕴含的安全、韧性、公平、多元等价值诉求。为此，亟须以系统观念统筹城市交通与城市发展的共生关系，构建具有内在逻辑一致性、理论和实践前瞻性的新时代城市交通工作框架。

城市是为市民提供公共产品和准公共产品的空间载体，因此，城市交通治理的核心在于改善城市基础公共服务的供给水平。城市交通的服务提供，应由政府主导并鼓励市场主体参与，为满足市民居住、就业、游憩等活动提供人与物的移动保障。服务决策上应注重需求与供给的协同管理，权衡好城市运行整体效益和个体权益之间的关系。提供服务的基础场景即城市交通基础设施的建设和运行。服务模式是多元的，既可由政府财政资金直接提供，也可在政府特许经营与监管下由市场提供，运营服务成本则通过城市居民纳税与使用者付费相结合的方式覆盖。

城市交通治理的核心在于围绕城市交通服务链的特征与要求，运用公共治理的基础理论方法，优化包括公共资源、市场资源在内的各类资源配置，明确政府、市场、社会公众等主体在交通服务体系中的权责关系，并通过正式与非正式的制度安排来维系这一关系有机平衡。

信息收集和挖掘分析历来是研究城市交通问题的基本要求，应基于对出行者-交通（载运）工具-交通设施-交通运行等全过程、全要素、全方位的感知和规律挖掘，建立数字经济时代研究城市交通问题的新方法、新手段及战略思维，提升多模式复合网络的定量化建模与分析能力。

研究和重构城市交通治理体系

基于上述现实需求，本文提出“一个战略、三个维度”的系统性框架：以面向现代化人民城市建设的城市交通总体战略为统领，立足城市交通与城市发展的内生关联性，从健全城市规划体系、数字技术与信息化建设、城市基础公共服务3个维度协同发力，共同构成城市交通政策的基本导向。

城市交通发展的总体战略

 战略方向

以高质量的城市交通支撑现代化人民城市建设。在中国式现代化建设进程中，城市不仅是经济、科技、文化的集聚地，更是推动社会全面发展的关键力量。建设现代化人民城市离不开现代化的城市交通网络和运行体系的支撑作用。为此，新阶段城市交通发展的战略方向是：围绕现代化人民城市建设目标，从“人民对美好生活向往”的需求出发，面向全面建成社会主义现代化强国的要求，建设现代化都市圈并增强城市群竞争力，提高人们生活水平和城市现代化发展水平，加快数字化转型，提高综合治理能力，提升城市的基础公共服务水平。

 重点任务

以城市交通引领城市体系优化。城市交通是带动和培育现代化都市圈建设、增强城市群竞争力的重要支撑。应以中心城市为核心引擎，发挥其对周边地区的辐射作用，以城市交通支撑和引导跨行政区域协同发展，形成创新链、产业链、供应链融合发展，公共服务设施全面共享的一体化格局，加快现代化城市群和都市圈建设，促进大中小城市协同发展，推动乡村振兴和城乡融合。

推动现代化人民城市交通建设。贯彻以人民为中心的发展思想，牢牢把握城市交通作为城市基础公共服务的定位，着力提升城市治理能力和服务水平。坚持有效市场和有为政府相结合、协同发力，建立和完善城市交通的基础公共服务供给体系和运行机制，坚持需求导向，严守安全底线，探索城市交通与城市融合发展的全新路径，形成“政府—市场—社会”协同合作的城市交通治理全新格局。

提高城市发展的安全和韧性水平。中国城市交通基建规模已位居全球前列，未来几十年将面临服役性能集中衰减、养护管理支出大幅增长，以及因气候变化而导致日益频繁的自然灾害等多重挑战。应高度重视城市基础设施全生命周期的安全、耐久和韧性，将城市交通基础设施运维机制与技术创新作为未来城市交通工作的重点任务。

发挥城市交通对健全城市规划体系支撑和引领作用的维度

 总体认识

城市与城市交通是共生发展关系，城市交通高质量发展是城市高质量发展的客观要求。《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）从健全宏观经济治理体系的角度出发，明确了健全国家规划体系的要求，从完善城乡融合发展体制机制的角度出发，强调坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提出健全城市规划体系。健全城市规划体系是全面深化改革的要求，应注重发挥城市交通的支撑和引领作用。

随着“多规合一”深入推进，五级三类国土空间规划体系已基本形成，确立了其在国家空间治理体系中的基础性地位。新的发展阶段要深入贯彻中央城市工作会议精神，推进健全城市规划体系，加快城市转型高质量发展。要扭转忽视城市规划工作的倾向，推动相关制度和技术方法的改革与创新，推动城镇、人口、产业和交通一体规划。针对当前城市交通与城市发展的不协调问题，要顺应两者互动演化规律，摆脱以空间功能布局为主要视角的城市交通设施研究范式，坚持人民至上，加强对居民出行需求特征与变化规律的研究，以此为基础推进城市更新行动、优化城市交通网络。

 重点任务

加快新阶段城市交通规划转型。城市交通的目标与城市发展具有内在的一致性，城市交通的规划与城市规划体系始终具有协调互动的关系。在城镇化快速增长期，城市交通规划是按照编制城市总体规划的要求，以交通设施增量建设支撑城市的增量规划；现在转向稳定发展期，进入存量提质增效为主的阶段，城市交通规划应突出城市交通的基础公共服务属性，更注重人的多元出行需求与服务体验，更加注重时间效益和质量水平，构建以服务为导向、覆盖多层次需求的城市交通规划，推动开展交通设施更新和品质提升。

城市交通规划应在不同层面支撑健全城市规划体系工作。在城市群、都市圈层面，统筹交通与生产、生活、生态等各类空间要素配置，引导形成多中心、网络化的发展格局，优化城市体系布局。在城市层面，提升超大特大城市综合竞争力，统筹人口、产业、城镇和交通，优化城市空间结构，建设舒适便利的宜居城市。在城乡层面，推动中心城市的服务资源、基础设施等向周边地区延伸，加强城乡融合发展，引导资源要素在城乡间合理流动和集聚。

数字技术、信息化建设的维度

 总体认识

数字技术和信息化是城市发展的新动能，必定是通过城市交通网络构建和运行来实现。随着全球加速步入数字化时代，生产要素和生产力都在发生着颠覆性变化，亟待建立并持续完善与新质生产力相适配的生产关系，为新时代的城市发展注入全新动能，将城市建设成为科技创新的策源地和绿色转型的示范地。随着人口、岗位、公共服务、产业就业、资本技术等要素的高度集聚，城市的规模效益得以形成，城市资源的高效整合与优化配置，需要以数字技术和信息化建设为基础，通过城市交通网络构建和运行来实现。

我国城市已进入以存量治理为主的新发展阶段，提高城市交通公平和效益必须要运用数字化技术赋能现代化城市交通治理。城市面临的主要挑战已经从如何科学增加设施供给转向如何充分挖潜存量设施的效能，城市交通的发展目标也不再是运行效率这个单一价值维度，而是需要考虑社会公平公正，帮扶“一老一小”等弱势群体，需要考虑城市综合效益和整体服务能力的提升。数字技术和信息化建设的重点任务也随之发生转变。运用数字化技术赋能现代化城市交通治理，既是加快构建城市治理新格局的必然要求，也是把握新一轮科技革命和产业变革机遇，以科技创新硬实力铸就人民满意软实力、产业体系竞争力，代表国家参与全球竞合的关键举措。

 重点任务

从支持规划建设决策转向为存量设施挖潜赋能。经济社会活动更加丰富，商务出行、文娱休闲出行等非通勤出行，以及城市群、都市圈范围内的跨市出行都将有所增长。此外，新型交通（载运）工具、运输方式的不断涌现，交通出行方式的选择也更加多元化。我国城市路网、轨道网和枢纽场站等基础设施总体已基本稳定，难以弹性适应未来持续多变的出行需求。针对相对稳定且固化的城市交通基础设施，运用数字化技术实现低成本扩容升级和灵活利用，是以最少资源投入、最经济的方式弹性应对城市交通需求变化的必然选择。

从支持交通网络运行效率的提升转向为交通全生命周期综合效益最大化赋能。围绕人民城市建设实现存量设施的提质增效，重点在以下方面发挥作用：服务运营优化方面，发挥出行即服务（Mobility as a Service，MaaS）、人工智能调度等新科技在低成本、高安全性、供需精准匹配等方面的优势，提升跨交通方式协同运营的能力，坚持科技向善，为弱势群体提供更加安全、便捷、有尊严的出行服务；道路运行优化方面，运用AI等新技术推动信号管控系统升级，结合局部的精细化交通设计与改造，以最小的物理空间和土建成本换取最大的通行能力，极大减少道路改扩建等传统措施造成的不必要的投资等资源浪费；轨道交通运营方面，通过机电制式、安检、支付、衔接换乘设施等的兼容性改造，支持干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路和城市轨道交通在都市圈范围内的融合与跨线运营，以更为经济的措施满足都市圈出行需求，避免过度超前建设造成的用地、资金浪费；街道空间再分配方面，积极推动“车路云”技术和具身智能装备（如可移动机器人护栏等）的应用，通过对相对固化的道路空间进行弹性管理实现街道功能的按需分配，提升道路空间适应需求多变的能力。

提升城市基础公共服务水平的维度

 总体认识

将城市交通定位为城市基础公共服务（包括政府直接提供的和政府监管下由社会、企业提供的服务），是建设服务型政府的重要改革成果。贯彻执行好“有效市场”与“有为政府”更好结合，统筹兼顾效率与公平，是引领新时代城市交通高质量发展的重要抓手。城市交通工作应持续跟踪系统演变新趋势、主动应对交通发展新矛盾、积极应用新技术解决问题，在城市交通基础设施全生命周期可持续运维、适应交通（载运）工具进步与应用、引导城市交通新业态健康可持续发展等方面发挥重要作用。

 重点任务

健全城市交通基础设施全生命周期运维机制。城市交通设施的建设和运行，涉及城市政府平台公司经营和政府财政支持，以往更多地依赖土地经营收入。经过几十年的高速发展，我国建成了全球最大的城市交通基础设施体系，同时也即将面临设施集中老龄化带来的严峻挑战。近年来，城市交通基础设施运维资金难以为继的矛盾日益凸显，城市更新项目也面临同样挑战，这一问题长期以来在城市交通研究中未得到充分重视，事关既有城市和交通的安全运行。为此，这一维度的城市交通工作应重点围绕2个方面任务开展：① 强化改革，提升城市政府平台公司资产质量和运营水平。抢抓国家重大政策机遇，积极做好国家超长期特别国债项目谋划储备，学习贯彻《意见》（第五、六部分）的精神，全面推动城市政府平台公司运行机制改革和创新，激活城市存量资源潜能，建立可持续的城市建设运营投融资体系。一方面为既有设施运维与安全运行提供持续资金保障，另一方面实现新建项目在建设、维护、运行、安全和资金链上的统筹安排，支持和鼓励社会资本参与。② 借助信息化技术逐步全面掌握运维状况。开展城市交通基础设施运行安全监测和安全评估，利用数字化技术搭建多层次基础设施健康诊断体系，及时精准捕获设施病害信息，通过24小时无间断观测实现安全隐患“靶向预防、提早发现、精准决策、快速处置”，提高风险识别的效率，扩大识别的范围，以更小的财政投入实现设施的更安全、更韧性和更长使用寿命。

交通（载运）工具进步与发展。交通（载运）工具的技术变革是推动城市交通体系不断发展的关键力量。纵观人类城市文明发展历程，城市交通的网络形态、空间格局，以及规划设计标准的不断演化，无不源于交通（载运）工具性能的不断提升。随着数字化、人工智能、新能源等现代技术的突飞猛进，交通（载运）工具迭代速度远超以往任何一个历史时期，为城市交通网络的管理带来了前所未有的严峻挑战。主动适应车辆能源结构变革（包括新能源汽车和电动自行车等），保障自动驾驶技术在城市里的安全应用，以及为低空经济的安全有序发展保驾护航等，都应成为新时代城市交通工作的重点任务。① 优化电动自行车的路权配置，强化全周期治理。近10年来，我国电动自行车保有量和使用规模爆发式增长，在中小城市逐步成为机动化出行主流方式，在大城市和超特大城市，电动自行车也已成为短距离出行和大运量公交接驳的主要工具。由于城市空间配置和管理能力尚未完全匹配，引发了多方面社会矛盾，包括：人-非混行、机-非混行造成的交通安全隐患日趋加剧，车辆无序停放占用人行道、机动车道、居住小区公共空间等引发民事纠纷、次生交通事故的情况屡见不鲜，室内充电引发火灾频发等。针对上述问题，需应用数字化技术，在道路空间弹性灵活配置上发挥重要作用，同时强化生产、销售、使用、停放等全生命周期治理。② 强化无人载具的安全监管和科技企业服务。面向L3及以上高阶智驾车辆、无人低空飞行航空器等无人载具的技术和商业验证，搭建涵盖交通（载运）工具运行全链条动态管理服务的监管平台，基于实时全息数据回传，支持毫秒级的异常事件识别、精准仿真推演和风险预判，确保突发状况下的及时介入和安全接管。特别是低空交通领域，面向“高复杂、大规模、超安全”的飞行需求，提供低空全空域监控、飞行实时协调、事故风险动态预测等全链条服务能力支持。最终，以“安全管得住”为前提确保“应用放得开”。

社会提供服务的新业态。从服务于人的需求出发，立足存量阶段对提质增效的更高要求，重新审视城市公共交通与网约车、共享（电）单车的发展对策，研究新消费场景下城市生活物资配送效率问题，应成为新时代城市交通工作的重要任务。① 深化城市公共交通优先发展的内涵和路径。城市公共交通优先发展战略落实的关键，在于提高居民使用大运量公共交通工具和设施的需求意愿，而非不计代价地增加公共交通工具供给。城市公共交通优先发展并非优先发展公共交通工具，而是一种科学的城市发展模式，其内涵是：“城市政府通过优先配置资源，构建适应市场机制、政府调控监管的、符合当地经济社会发展阶段、由多种类型企业等经营机构提供均等和高效的公共服务的公共交通体系，引导出行者优先选择，引导城市集约利用土地和节约能源、保护和改善人居环境”。在交通（载运）工具和新兴运输服务业态层出不穷的当下和未来，如何“以不变应万变”，找到这一战略在新形势下的科学发展路径尤为关键。② 建立以公共交通为核心的MaaS，引导网约车、共享（电）单车等新业态协同有序发展。充分发挥数字化技术在推动交通方式之间信息互通、设施共享、支付一体、运力互补、运营协同等方面的优势，通过MaaS系统建设推动集约化、大运量公共交通服务与多元化、个性化公共交通服务相结合，构建满足公众“门到门”一站式出行需求的多方式、多元化的综合出行服务网络，提升全链条的服务水平，推动公共交通整体效能的提升，降低私人小汽车使用强度。③ 坚持政府引导、市场主导，提升城市生活物资配送服务能力。作为城市基础公共服务的重要组成部分，城市生活物资配送发展呈现智能化、信息化、绿色化、个性化、协同化特征，是一个市场化程度较高的行业，企业负责组织生活物资配送的全过程运行。政府部门应协同社会与公众，营造公平开放的市场环境，制定严格规范的安全生产与经营管理规定，出台政策标准推动无人配送、共同配送等城市配送领域新技术新模式的应用与试点。

城市交通是城市运行的血脉，也是国家经济社会发展的重要支撑。城市交通学的理论框架为认识和分析城市交通问题提供了系统的方法论，既是对中央城市工作会议确立的宏伟目标的强有力支撑，也为全面破解束缚城市交通高质量发展的一系列顽疾指明了方向。通过构建符合中国国情的城市交通学科与治理体系，推动城市高质量发展。期望这些成果能够在实践中深化对城市交通问题的认识，依靠科技进步持续提升服务能力。

（作者：汪光焘，中华人民共和国住房和城乡建设部；安健，深城交科技集团股份有限公司；王继峰，中国城市规划设计研究院；魏贺，北京市城市规划设计研究院；《中国科学院院刊》供稿）