中国网/中国发展门户网讯  建设清洁低碳、安全高效的新型能源体系，是我国在新时期应对全球气候变化、保障国家能源安全、实现经济社会可持续发展的必然要求。党的二十大和二十届三中全会强调要“加快规划建设新型能源体系”，党的二十届四中全会再次强调“加快建设新型能源体系”，能源体系转型升级进入关键时期。能源转型需要化解新型能源体系多维目标间的潜在张力，应对外部环境不确定性的挑战，实现“清洁低碳”与“安全高效”动态协同，这需要一套与之相适应、能够发挥精准引导和强力支撑作用的财税政策体系。财税政策通过价格信号、利益调节和资金导向，影响能源领域的资源配置效率、技术路径选择和社会成本分摊，是推动能源体系平稳有序、公正转型的核心治理工具。本文从推动能源转型财税政策学理逻辑与改革原则出发，梳理政策沿革与成效，分析当前政策面向构建新型能源体系的3点不足，从而提出财税政策体系的改革建议。

面向新型能源体系构建的财税改革新使命

随着“双碳”目标的提出和高质量发展的深入推进，传统以保障能源供给、增加财政收入为主要目标的能源财税政策体系，难以满足新型能源体系建设的需求。从学理逻辑出发，财税政策应承担起引导能源结构调整、激励技术创新、维护能源安全、促进社会公平等多重使命，回应国内外形势对能源转型的要求。

能源转型财税干预必要性的学理逻辑

构建清洁低碳、安全高效的新型能源体系，要求通过能源转型解决一系列长期存在的市场失灵问题，同时保障公众利益，而财税政策正是应对市场失灵、调节利益分摊的有效工具。

从经济学视角看，财税政策干预的必要性深植于对能源领域多重市场失灵的系统性修复。① 针对传统能源利用引发的环境污染与气候变化等负外部性问题，政府可基于“庇古税”逻辑征收环境税、碳税或基于其他市场型工具完善资源定价机制，将能源使用的社会成本内化为生产者与使用者的私人成本，校正价格信号。② 新能源、储能、负排放技术等绿色技术创新具有显著的正外部性，创新主体面临研发风险高与知识外溢难补偿的矛盾，导致供给低于社会最优水平，政府可通过财政奖补、研发费用加计扣除等手段激励绿色技术突破。③ 能源安全具备非竞争性与非排他性的公共物品属性，相关大规模基础设施建设与战略储备难以仅靠市场驱动，需要财政资金的直接投入与政府基金引导，以夯实系统韧性。④ 能源转型涉及深刻的利益再分配，可能引发低收入群体“能源贫困”及传统能源产业受到转型冲击，因此需要财税政策发挥社会保障与转移支付功能，建立公平转型补偿机制，确保能源转型在社会公正的基础上稳步推进。

面向新型能源体系的财税改革原则

以财税政策体系支撑新型能源体系构建，不仅需要遵循财税政策推动能源转型的学理逻辑，还需要从系统视角出发，结合国内外形势与财税政策特点，明确改革工作原则。

适应国际形势，加强系统设计。能源转型是全球性议题，各国的议程设置与政策实践对中国的能源转型，既是外在约束，又提供了宝贵借鉴。从外在约束上看，全球气候治理格局经历变革，共建“一带一路”倡议使国际能源合作日益紧密，而以欧盟碳边境调节机制为代表的贸易壁垒又使能源转型与经贸活动深度绑定；国际地缘冲突使得能源价格波动加剧，能源供给稳定性不足（图1），能源安全的重要性日益凸显。从各国经验来看，围绕能源转型的经济、社会、产业问题复杂交织，影响了转型的议程设置，使得转型在部分国家呈现出波动甚至倒退。这些国际现实表明以财税改革推动能源转型必须加强顶层设计，协同不同财税政策工具，避免政策碎片化和目标冲突。

立足国内禀赋，坚持渐进改革。我国能源矿产资源特征是富煤、少油、有气，总量可观但人均不足，区域分布极不平衡，能源结构以煤炭为主（图2），对油气资源的进口依存度持续处于高位。这些特征决定了依靠财税政策推动能源转型必须立足国情特色，以渐进式改革处理好发展与减排、整体与局部、短期与长期的关系，避免运动式、一刀切的转型。财税政策一方面需要通过引导激励使新能源技术具备比较优势，巩固产业链竞争力，另一方面需要考虑煤炭在未来一段时间仍将发挥的兜底保障作用，支持煤炭清洁高效利用，以及碳捕集、利用与封存（CCUS）等配套技术。

理顺央地关系，明确权责划分。能源转型涉及中央和地方政府的共同责任，这离不开央地间财税事权和支出责任划分的财税体制。如果能源领域的央地关系与权责划分不清晰，则可能造成从税收收入出发对高耗能产业的地方保护，或对新能源产业的过度投资。总体上，中央应承担涉及能源安全、碳定价、颠覆性技术研发、跨区域重大基础设施等具有全局外部性与公共物品属性的财政事权与支出责任。地方则应更多地承担区域内污染定价、可再生能源管理、电网改造、能源效率提升，以及转型相关产业政策、社会分配等区域性财政事权与支出责任。同时，考虑到传统能源分布与经济发展在区域间的不平衡，还要完善中央对地方的转移支付体系，保障地方转型动力，避免转型成本过于集中地落在少数区域。只有统筹兼顾中央领导与地方活力，厘清权责关系，才能更好发挥中央与地方的积极性。

能源相关财税政策的发展与现状

任何政策体系的发展变迁都存在其内在逻辑与路径，这也是影响改革效率与最终效果的重要因素。因此，完善支撑能源转型的财税政策体系，需要回溯历史沿革、分析现状，遵循发展规律。

政策沿革

在改革开放前，我国财税政策难以充分发挥经济杠杆调节作用，能源领域的财政和税收活动在统收统支的财政体制下由国家主导、统一分配。改革开放以来，随着能源领域的发展需求及财税政策的变迁，我国利用财税政策引导调整能源体系不断演变。笔者按照时间顺序和功能特征，将财税政策沿革划分为3个阶段。

 1978—2000年：市场化转型与效率提升

改革开放开启了中国由计划经济、双轨制过渡向社会主义市场经济的转型。这一阶段的财税体制也由统收统支向财政包干制及1994年分税制改革演进。这激发了以集体、民营经济为代表的社会活力，国民经济增速提升，能源消费迅速增长，能源短缺问题逐步显现并成为经济发展的制约因素。同时，国际上2次石油危机也促使各国开始关注能源节约与可持续发展问题。因此，兼顾开发与节约、提高能源效率是这一阶段能源领域发展的重心。

在这一阶段，国家尝试用经济手段替代部分行政命令来管理能源行业，能源相关财税政策体系开启了激发市场活力、引导节约增效的改革。① 价格信号在资源配置中发挥作用。由能源价格双轨制改革试点开始，逐步对煤炭、石油、天然气等主要资源开启市场化改革。② 投融资方式发生转变。国家对能源行业的投入逐渐由政府财政直接拨款转向银行信贷、债券或股权融资等多种方式。③ 税收杠杆得到运用。为了规范能源开采行为、提升能源使用效率、增加相关财政收入，国家自1984年开始对原油、天然气、煤炭等能源矿产资源征收资源税，自1985年开始对原油、煤炭等能源资源实施较高的进口关税，自1994年开始对汽油、柴油等部分能源产品征收增值税和消费税并取代此前的产品税。④ 节能引导初具雏形。为鼓励引导节能行动，自1998年《中华人民共和国节约能源法》实施后，中央及地方开始安排节能资金，对节能技术改造项目给予一定的财政补贴或贷款贴息。

 2001—2012年：节能减排与新能源建设

以加入世界贸易组织（WTO）为标志，中国开始深度融入全球经贸体系，经济增长速度进一步提升，重工业化加速。以高能耗、高污染为特征的钢铁、石化、建材、有色金属等行业规模和占比不断提升，带来了巨大的能源消耗和严重的环境问题。能源安全、环境污染等问题得到了国家更多的关注，节能减排、发展新能源被提上政策议程。2006年，节能减排成为五年规划的约束性指标并进入各地绩效考核，《中华人民共和国可再生能源法》正式实施。

这一阶段的财税政策体系也做出了一系列相应调整，以提升财税政策的结构性引导作用，支撑新能源发展与节能减排。① 为扶持可再生能源产业，基于国家财政专项资金和电价附加收入，对可再生能源实行上网电价等补贴、企业所得税减免，设立可再生能源发展基金。② 为落实节能减排、确保相关目标的实现，中央财政设立节能减排专项资金，支持重大节能工程融资，补贴节能产品、节能技术改造与淘汰落后产能，对节能项目、节能服务实施税收减免，逐步降低直至取消高能耗高污染产品出口退税。此外，2010年财政部、国家税务总局印发《新疆原油 天然气资源税改革若干问题的规定》，在石油、天然气领域开始资源税改革试点，将计税方式“从量计征”改为“从价计征”，更好地体现资源稀缺性和环境成本。以补贴为主的财政政策支持了节能减排目标的实现，但也造成了新能源产业的过快发展与地方保护。

 2013年至今：低碳发展与能源安全

进入新时代，生态文明建设被提升至前所未有的战略高度，“双碳”目标成为经济社会发展的重要指引。同时，面对国际地缘政治冲突与动荡，在总体国家安全观指导下，能源安全问题成为重要战略议题。构建清洁低碳、安全高效的新型能源体系是当下能源转型与相关政策的核心关切。

这一阶段的财税政策体系得到了更为系统的强化。在税收政策上，《中华人民共和国环境保护税法》于2018年正式实施，将排污费改为环境保护税，对包括使用化石能源产生的污染物在内的各类环境负外部性施以更强力的法律约束；资源税从价计征的范围更加全面，从试点的油气资源推广至煤炭等其他主要能源品种。与税收政策改革相协同，市场化机制被更为有效地引入。一方面，2013年在两省（广东、湖北）五市（深圳、上海、北京、天津、重庆）开启的碳排放权交易试点，以及2021年正式上线的全国碳排放权交易市场，形成了对碳减排的市场化定价激励。另一方面，前一阶段针对风电、光伏、新能源汽车等产业的财政补贴有序退坡，以控制无序扩张与避免重复建设，利用市场化机制提升产业竞争力；针对能源市场，全面取消煤炭价格补贴、推进煤炭价格市场化，实施天然气和原油进口零关税以满足国内能源安全需求。财政资金也更多投向基础性、战略性技术等领域。

发展成效

相比于发达国家，中国在支持新型能源体系建设的财税政策体系上起步较晚，但通过不断发展和沿革，取得了一定成效。

基于财税手段的产业政策有力推动了能源产业发展与转型。通过直接投资、基金投资、财政补贴、税收减免、政府采购等方式，我国在不同阶段推动了能源效率提升，支持了可再生能源产业的发展、新能源产品研发与推广、相关技术与商业模式创新，使清洁低碳的能源与相关产业快速成长。

市场机制成为能源体系有效运行的关键。这包括了针对能源使用负外部性与公共物品属性的碳排放权交易市场、环境保护税、资源税等，也包括了对过去不同阶段推动能源效率提升、能源技术及相关产业发展与转型的各类投资、财政补贴、税收优惠的有序退坡与取消，能源节约利用相关财政支出逐步减少（图3）。

在保障能源安全的目标下，各类财税政策得以灵活运用。国内能源资源禀赋与国际局势动荡使得中国能源安全形势的结构性与动态性特征并存。进口关税税率的设置与调整体现了不同能源及低碳转型所需的锂、硅等资源品类的稀缺性与产业需求。为提升能源自主保障能力，促进能源勘探开采的技术升级和设备进口也享受了税收优惠。在这些渐进的财税政策改革引导下，中国新能源装机容量取得领先优势（图4），相关产业快速增长，高能耗、高污染行业得到转型升级。

能源相关财税政策的现存不足与挑战

能源领域财税政策体系的不断变革，为促进我国能源转型提供了有力支持与引导。然而，构建清洁低碳、安全高效的新型能源体系是一个系统性、综合性的工程，对应这一目标，现有财税政策仍存在一些不足，亟待进一步改革。

转型激励不足

实现新型能源体系清洁低碳、安全高效的目标要求，推动能源及相关领域快速、深刻的变革，需要在财税政策上给予充分的激励引导。当前财税政策激励仍存在3方面问题。

在现有央地财政收入划分下，地方对高碳行业的依赖度仍然很高。通过增值税、企业所得税等分成，化石能源生产与加工行业对地方财政的平均贡献率为11%、在多个省份超过1/3（图5）。与之相比，目前收入主要归属地方的环境保护税与资源税占地方财政收入比重不足3%。这使得地方政府有动机保护高碳行业。

对气候环境负外部性的内部化不足。对于碳排放，当前碳排放权交易市场的覆盖范围有限，大部分排放主体未被纳入，也没有专门的税种予以减排激励。对于传统污染物，虽然环境保护税已覆盖了水、气、固、声多种污染物，但税率较低，对清洁低碳转型的推动作用有限。而资源税税率较低，难以起到充分的资源保护作用，甚至按照资源保护逻辑设置的税率与减碳目标也存在冲突。例如，碳排放系数最高的煤炭，税率在大多数省份都低于天然气和原油。此外，森林、草原等重要碳汇资源在有限自愿减排核证外的有效激励也有待加强。

对能源安全的财税激励机制不足。当前财政激励聚焦于能源体系的清洁低碳转型，应对能源安全问题主要依赖不同能源品类进口关税税率的动态调整，资源税收入对资源保护与安全的反哺不足（图6）。这虽然能缓解短期供应问题，但无法根本解决中国自身资源禀赋约束与国际单边主义、贸易保护主义趋势叠加下能源供应的不确定性，以及对下游产业造成巨大的安全风险。从长期看，保障对外依存度较高的能源供应，需要加大对源头勘探与开发技术的财税引导激励，提升对资源保护、战略性储备的财政支持，包括资源税收入对资源保护与安全的反哺。

政策协同不足

构建新型能源体系是一个多维、系统的工程，需要政策体系的协同。当前财税政策存在税收和补贴工具、清洁低碳与能源安全目标、中央和地方权责3个方面的协同不足。

在财税工具使用上，中国能源领域长期依赖基于税收优惠、补贴的正向激励，而基于税收的负向激励相对不足。大力度的正向激励在过去一定时间内促进了绿色低碳产业、相关技术与生产方式的发展，但也造成了重复建设、产能过剩的问题。例如，伴随着新能源投资与发电补贴等激励，风光产业快速增长，出现了大面积弃风、弃光的问题；新能源汽车从中央到地方、从生产到购置的各类补贴影响下，产业进入门槛低、产品质量不高；资源综合利用税收优惠使相关行业企业长期依赖其降低成本、形成竞争优势，造成了行业生产模式与利益格局的固化。同时，负向激励的不足，使得落后产能淘汰力度不足，产业结构调整受限，行业整体规模过大。

在转型目标协同上，清洁低碳与安全高效的转型目标取向之间存在内生张力，财税政策设计亟须加强对这些转型目标的统筹考虑。一方面，从上游能源供应的角度看，对我国资源禀赋不足的油气实施零关税有利于能源安全，但价格较低的国际化石能源不利于推动清洁低碳转型，需要配套有力的应对负外部性税收调节机制，使这些能源更多发挥战略储备而非直接生产功能。另一方面，对推动新能源发电产业政策为代表的大力度清洁低碳财税支持，在带来相关行业快速增长的同时，也冲击了电力系统的稳定性与效率；同时，对新能源产业相关的战略性关键矿产资源勘探、开发与利用，应进一步加大支持力度。

在央地财政权责划分上，中央与地方在能源相关财权与事权的划分主要遵循着历史与操作性的逻辑，需要从财税激励的学理逻辑出发做出更加优化的划分。在税制和收入划分上，现阶段从政策实践出发，地方政府关于煤炭、铁矿石等资源税税率设置有较大的灵活性，相关税收收入也主要归属地方，这在一定程度上促进了地方从跨期动态优化配置的角度考虑资源开发利用与保护。但能源可持续发展本身是国家层面的战略性跨期配置问题，至少其税率设置应该从国家战略的角度予以更加精准地引导。在事权和支出责任上，2020年《自然资源领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》对矿产资源调查、储量管理等事务在央地政府间做出了划分，但针对能源科技领域事务（如清洁低碳技术创新）和能源安全领域事务（如可再生能源确权、新能源应用推广）等具体事务的把握，还有待基于其外部性、公共物品属性的影响范围边界角度从技术上进一步细化。

政策覆盖不足

新型能源体系与现代财税政策体系均具有复杂性，因此需要考虑政策推动转型的多维效应和影响，而这也是当前财税政策的不足之处，具体体现在对支持手段、社会影响、回弹效应3方面关注不足。

在支持手段上，目前各类财政支持工具的应用较为有限，以财政补贴、税收优惠等形式为主。相对而言，各级政府与其他公共部门作为能耗大户与各类能源产品的使用者，应进一步发挥政府采购引导作用，从需求端出发推进清洁低碳转型。数据显示，2023年全国强制采购、优先采购节能节水产品规模占同类产品采购规模的83.9%，但仅占全国政府采购总规模的1.05%。同时，财政资金也没有充分发挥杠杆作用，撬动更多的社会资本投入能源转型。

社会影响上，针对能源转型伴随的潜在社会矛盾和公正性等问题，需要进一步完善财税调节机制。这一问题集中体现在区域发展不均衡、产业与就业冲击、用能成本上升3个方面。在区域发展上，我国的煤炭、石油资源主要集中在山西、内蒙古等地区，形成了区域经济对能源产业的高度依赖，也意味着转型下区域经济的潜在压力与损失，需要考虑转移支付手段帮助这些地区平稳过渡。在产业和就业上，能源转型会对传统能源产业与燃油车等相关制造业造成巨大冲击，并影响到数百万从业人员的就业，需要财税政策在引导产业退出的同时，配套相应的社会保障和再就业支持。在用能成本上，能源转型所伴随的绿色税收政策、系统改造升级等会在未来一段时间内推高终端能源价格，特别是对低收入群体带来不可忽视的生活成本上升，需要精准、有效的福利保障措施。

此外，能源转型与效率提升也可能伴随着回弹效应，即效率提升与成本下降带来的总消耗的增加。虽然我国能效水平不断提升，但“十三五”以来能源消费弹性系数上升明显（图7），经济发展对能源的依赖程度持续加深。2024年我国国内生产总值（GDP）增长5%，能源消费总量增长4.3%，能源消费弹性系数为0.86，电力消费弹性系数为1.36。因此，需要考虑累进税率等激励设计，避免回弹效应影响技术进步下能源转型的效能。

面向新型能源体系构建的财税改革建议

在构建清洁低碳、安全高效的新型能源体系目标下，财税政策体系构建方案设计上要采取短期与长期结合策略，从完善激励机制、明确权责划分、健全支持体系3个方面着手。

完善财政激励机制

强化清洁低碳导向，完善定价机制。对能源使用的外部性合理定价，是推动能源转型的核心，其关键在于各类绿色税制的设计。针对传统污染物，应逐渐提高环境保护税税率与涉及的污染物种类，使其更加准确地反映能源活动带来的各类污染排放的边际社会成本。针对温室气体排放，应在扩大碳排放权交易纳入行业与企业的同时，渐进引入覆盖面更广的碳税或在环境保护税中增设二氧化碳税目，并逐步对其他温室气体征税。同时，针对碳汇等生态系统的正向外部性效益，应在加快自愿减排交易市场建设的同时，建立合理的生态系统服务定价，以支撑横向生态保护补偿机制。

培育地方主体税种，优化税收结构。为破解地方财政对高碳行业的依赖，避免清洁低碳转型带来的税收负担上升，应培育地方主体税种，优化税收结构。一方面，可考虑逐步降低增值税、所得税税率，以平衡环境保护税、碳税税率提升给地方经济与产业带来的税收负担。另一方面，推动将能源产品的消费税征收环节后移并逐步下放至地方管理、推进房地产税等财产税改革，提高地方财政收入，降低地方对高碳行业增值税、所得税的依赖。

关税与资源税协同，保障能源安全。从能源安全出发，建立能源相关关税税率调整机制是应对能源供应安全风险的重要手段，结合能源供需关系灵活调整各能源品类及低碳转型所需的关键矿产资源进口关税税率，以保障国际供给安全。同时，应根据资源的战略稀缺性，由国家统筹优化资源税税率，以保证国内能源相关资源的合理利用，并反哺投入能源战略性储备与勘探开发利用技术的研发。

提高财政资金效率，调整激励结构。针对过度依赖税收优惠与财政补贴的问题，需要平衡正向和负向激励结构，加强财政激励体系的统筹设计。① 需要理顺能源清洁低碳转型关键环节，清理重复性税收优惠和财政补贴，避免财政资金的低效使用。② 需要发挥中央对地方转移支付的激励作用，提升财政支出的精准度，根据地区间的治理难度、进度及效果确定转移支付规模，以差异化、阶梯化的支付制度促进资金利用效能提升。③ 需要对能源领域财税优惠补贴展开及时的绩效评估，以动态调整优惠补贴范围与力度。

明确央地财政权责划分

税制和财政收入划分。财政收入与支出责任的划分，均关系到中央与地方在能源转型中积极性的发挥。应遵循能源转型财税干预的学理逻辑，但在财权划分上也需要考虑税收执行的复杂性与成本。对于环境保护税，考虑到传统污染物的区域外部性特征，可基本沿袭当前由地方主导的安排，与此同时，对影响地域范围较大的污染物应由中央加以指导。对于资源税，在当前归属地方给予地方积极性的同时，应加大中央在税率制定与执行上的监督与统筹，以保障能源相关资源的可持续利用。对于温室气体征税，应从全球外部性问题出发明确收入归属中央，通过转移支付等其他手段解决区域不平衡的问题。

事权和支出责任划分。与财权的划分相类似，财政事权与支出责任在央地间的划分也应从学理逻辑出发加以明确。在能源科技领域，聚焦国家重大需求的基础性、颠覆性技术创新，以及门槛极高、涉及维度极多、配套极复杂的战略性新兴产业发展，应以中央财政事权为主、由中央财政承担主要支出责任；而边际技术创新、应用推广，以及已经得到一定探索的产业发展模式，应明确中央财政的退出机制以避免影响公平性与市场有序发展，可由地方财政适度支持。在能源安全保障上，可按照现有方案将化石能源的矿业权管理与储量管理确认为中央与地方共同财政事权、资源节约集约利用确认为地方财政事权，对太阳能、水能、风能等可再生能源及新能源所需战略性关键矿产资源，结合其特征按照“一事一议”的原则划定。

健全支持体系

聚焦能源高效利用，完善财政引导机制。为完善能源财政引导机制，应综合运用财政补贴、政府投资和政府采购等政策工具，提升财政资金使用绩效。围绕核心技术研发等战略性“卡脖子”问题，通过设立政府投资基金予以支持。围绕节能目标，精准化政府采购体系，建立健全市场化、多元化的投入机制，引导金融与社会资本共同服务能源高效利用目标。

警惕能源回弹效应，推动碳排放双控转型。在当前能耗双控向碳排放双控转型的大背景下，应在完善化石能源双控目标考核机制的基础上，灵活运用环境保护税、资源税等绿色税种优惠和财政补贴控制化石能源消费规模，避免进入“能效陷阱”。应健全碳排放统计核算体系，利用碳税政策工具依据碳排放量实施累进税率，使得高碳与低碳行业面临差异化用碳成本，抑制高碳产能无序扩张，从而遏制回弹效应，推动能效提升向绝对减量跃迁，从而完成能耗双控向碳排放双控转型。

确保转型公正，精准保障支持。为确保能源转型过程的公平，争取广大社会群众的持续支持，应设立国家能源转型基金、健全能源福利保障体系。国家能源转型基金收入来自碳税等能源外部性税收收入，在中央财政预算统筹安排下，重点支持资源枯竭型城市更新、替代产业培育、转岗失业工人生活保障与再就业培训等，以及对转型地区财政收入急剧减少的阶段性转移支付。能源福利保障体系主要针对低收入弱势群体，在国家整体的福利保障体系框架下，更加精准地补贴其在转型过程中提升的用能、用电成本。

（作者：朱俊明、李博峰，清华大学公共管理学院；王佳丽，天津大学管理与经济学部；《中国科学院院刊》供稿）