新华社北京1月4日电 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出：“实行统筹存量和增量综合供地。”这是加强建设用地总量管控，倒逼土地利用方式从粗放扩张向集约高效转变，促进经济结构优化和发展动能转换，推动高质量发展的重大举措。

第一，落实最严格的节约用地制度，必须统筹好存量和增量用地。实行最严格的节约用地制度，是基于我国人多地少基本国情，保障国家长远发展和根本利益的战略抉择。在推进新型工业化、新型城镇化的过程中，我国建设用地增加总体上与经济社会发展需求相适应，但对其必须加以严格约束，防止无序扩张，挤占耕地和生态空间。近年来，通过完善闲置存量土地处置政策，大力促进存量土地盘活，有效缓解了新增建设用地压力。“十四五”以来，全国累计盘活闲置土地500多万亩。《全国国土空间规划纲要（2021－2035年）》对新增建设用地总量实行从严管控，“十四五”、“十五五”、“十六五”时期新增建设用地控制规模逐步递减。全面落实最严格的节约用地制度，必须统筹好存量和增量用地，加快转变土地利用方式，提高土地利用效率，以较少的资源消耗支撑更大规模的经济增长。

第二，推进以人为本的新型城镇化，必须统筹好存量和增量用地。2024年，我国常住人口城镇化率达到67%。“十四五”时期城镇化率年均增速较“十三五”时期平均增速有所回落，城镇化正从快速增长期转向稳定发展期。与此同时，城市发展正在从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。我国城镇建设用地规模已经很大，但供需结构错配的问题比较突出，特别是一些城市公共服务设施用地不足。推进以人为本的新型城镇化，必须做优增量用地、盘活存量用地，优化城市生产、生活、生态用地结构，改善交通、教育、医疗等公共服务设施，提升市民生活品质。

第三，推动产业转型升级，必须统筹好存量和增量用地。近年来，随着产业变革、市场变化等，一些地区传统企业关停退出，造成土地、厂房闲置。一些地区在改革开放早期形成的村镇工业园区，城与村、厂与居混杂分布，推动产业转型升级等迫切要求对存量用地重新进行规划利用。近年来，自然资源部在全国开展低效用地再开发试点，健全国土空间规划、土地收储、土地供应等政策，支持试点城市实施低效用地再开发。截至2025年4月，43个试点城市累计认定低效用地19.38万宗、320.18万亩，实施再开发5.05万宗、170.47万亩，土地利用效率效益明显提高，特别是产业园区的低效用地再开发，有力促进了产业焕新升级。推动产业转型升级，必须从区域产业发展全局出发，合理配置新增用地，着力盘活存量用地，为新产业新业态提供空间保障。

“十五五”时期，实行统筹存量和增量综合供地，必须坚持严控增量、盘活存量、优化结构、提升效率的导向，健全政策体系，大幅提高建设用地集约化利用水平。一是实施建设用地总量管控。强化国土空间规划刚性约束，在规划期内分阶段严格控制新增建设规模，形成存量优先利用、增量提质增效的空间开发导向。二是优化年度土地利用计划管理。发挥国土空间规划基础性作用，统筹协调各类开发保护建设活动空间保障，坚持项目跟着规划走、要素跟着项目走。优化计划配置方式，着力提高精准性，新增建设用地优先支持重大项目，鼓励其他项目更多使用存量用地。三是完善土地供应模式和收储机制。结合不同类型产业用地生命周期特点，推广“弹性出让+混合用地”等供应模式。构建“政府主导+市场化参与”收购储备体系，在城市层面统筹存量和增量用地布局，平衡好各方利益关系。四是引导存量土地流转和再开发。推动建设用地二级市场建设，促进建设用地使用权流转。完善详细规划管控规则，推动土地用途合理转换，健全财政金融支持政策，促进低效用地再开发。