自然保护地社区治理挑战与大社区模式缘起

当前，全球生物多样性持续下降，栖息地破碎和生态退化加速，生态系统服务供给面临严峻形势。尽管各国普遍设立自然保护地以应对生态危机，但自然保护地治理面临重重挑战：本地及周边社区保护激励不足，资金长期匮乏，部分地区甚至遭受非法经济活动侵蚀；生态价值难以有效转化为当地居民收益，自然保护地管理方和小社区（指自然保护地本地及周边社区）在解决保护与发展方面能力欠缺，保护与发展之间的矛盾长期得不到根本解决；当地社会可持续发展得不到保障，反之也严重影响自然保护地保护效能等。

为提升自然保护地治理的有效性与可持续性，全球在不同阶段探索了多种管理路径。早期保护地多实行封闭式管理，通过明确划界和严格监管实现自然保护；虽短期有效，但却切断了社区传统生计，加剧当地抵触情绪，难以持续。21世纪以来，治理模式逐渐由封闭管控转向开放合作，共同管理（co-management）机制广泛兴起。通过设立共管委员会、促进社区参与及生态特许经营等制度创新，保护地治理实现多元主体协作，透明度与社区认可度显著提升。然而，在多数发展中国家，共同管理模式仍面临显著局限，一方面，其运行效果高度依赖于地方政治经济环境，整体成效波动较大；另一方面，实际操作中小社区往往缺乏实质性话语权，参与形式化和利益分配不均等问题突出，导致基层积极性下降，小社区与自然保护地管理方之间的信任未能有效建立。这些问题不仅主要在发展中国家存在，一些发达国家也面临这样的挑战。

中国作为世界最大的发展中国家，面临的复杂挑战更是前所未有，同样走过封闭式管理、抓社区建设、强调共同管理机制等过程。但是，自然保护与社区经济发展之间的矛盾始终没有得到有效解决，尤其是多处于经济落后、交通不便区域的自然保护地困难更多，致使自然保护任务及社区经济发展都受到严重挑战。

近些年来，中国提出并实践了精准扶贫、生态补偿、乡村振兴和东西部对口支援等国家战略，为破解上述困境提供了新的有效路径。自然保护地社区获得了前所未有的战略引导与政策支持。外部大量资源的投入使自然保护地社区得到了一个整合自然生态保护与经济发展的难得机遇，地方政府与企业在此过程中主动与社区协作，形成了政府主导、市场驱动、社区参与相结合的自然保护地社区共建模式。为有别于原来的小社区建设模式，本研究称之为“大社区”模式。本文以高黎贡山世界生物圈保护区为案例，深入探讨大社区模式的实现路径。

大社区模式的核心内涵与特征

大社区模式是中国自然保护地制度体系中的一种治理结构创新，它指以国家政策为主导、以自然保护地为核心平台，通过制度性整合国家、省、市及社会多元资源，构建起统筹自然生态保护、小社区与区域协同发展的治理共同体。该模式突破了传统基于地理邻近或行政隶属的自然保护地社区共建范式，建立了以国家的政策供给为核心，重塑自然保护地与周边社区的资源配置与组织协作新机制。不同于以往依赖单一项目、短期参与和行政推动的做法，大社区注重顶层设计与制度嵌入，依托财政支持和政策协同，系统构建“保护—支撑—发展”三位一体的治理框架，实现了职责明晰、资源统筹、运行稳定的自然生态保护和共生共治共同体新格局。

目前，大社区的构建并非源于单一顶层设计，也非完全出自地方自发探索，而是在国家战略引导、地方实践推动、社区响应参与和自然保护地平台的“四重”作用下，逐步形成的一种多元主体嵌套协作的治理机制。其建设逻辑体现为由碎片化项目驱动转向制度化闭环治理，通过资源供给、组织建设、运营管理与绩效反馈“四环”联动，解决了传统治理中短期性强、统筹不足等问题。

在资源机制方面，大社区模式在延续中央转移支付、生态补偿和对口支援等投入方式的基础上，显著强化了市场机制的引入。地方政府统筹各类财政项目资源，保障基本运转，同时通过生态产业开发、绿色金融工具和资本市场合作，拓展社区自主收益渠道，逐步构建起“财政托底、市场增益”的多元化投入体系，提升了资源供给的可持续性与灵活性；在主体结构方面，该模式由中央、省级、地市级政府、管护机构、科研单位、企业及社区居民共同构成协同网络，形成职责清晰、运行高效的自然保护和共生共治共同体新体系。

在制度基础方面，依托国家政策的纵深嵌套，由中央设定方向、政策与资金口径，省级政府负责资源整合与制度接口，相关州、县政府组织推进，乡村组推动落实与反馈，逐步形成“国家统筹—地方联动—社区参与”的多级嵌套体系。通过设立联合机构、合作社、生态理事会等机制，大社区将社区从政策执行者转变为制度制定参与者，实现从行政管理向共治协商的治理转型，促使多方利益在制度内达成共识，激发起了社区内生动力。该治理结构解决了原本存在的自然保护地及社区职能分散、协同薄弱，多级主体，“多头管理、责任真空”的问题，实现了顶层设计与基层落地的有效衔接。

大社区模式作为我国自然保护地治理的制度性创新，对“堡垒式保护”阶段的传统政府主导模式和近20年逐步成熟的社区共建模式进行了有机整合与系统优化提升（表1）。在制度设计上有效规避了上述两类模式的结构性弊端：一方面通过国家主导实现政策统筹与财政稳定供给，破解了资金波动与职能脱节的问题；另一方面通过多元主体嵌套共治，增强了社区的制度参与能力与组织弹性，避免了形式化参与和责任空转的困境。更为关键的是，大社区将自然保护目标与发展任务纳入地区社会经济发展的统一治理框架，建立起自然生态保护责任明晰、资源路径清晰、运行机制闭环的治理平台，为协调自然生态保护与区域发展的关系提供了具备制度韧性与推广潜力的“中国方案”，达到从自然保护中寻找发展机遇，将生态（价值）优势变成发展（价值）优势，探索把“绿水青山”转化为“金山银山”多种路径的目的。

大社区模式在高黎贡山的实践

云南高黎贡山自然保护区保护着位于全球前列的生物多样性最为丰富的生态系统及物种基因库，其地处中缅边境，跨怒江与保山两地，处于跨区域、跨民族、当地社会经济发展水平极低的社会环境之中，兼具生态敏感性、治理复杂性与社会经济发展缓慢的特点，其所在区域涉及“三区三州”原国家深度贫困区，生态保护与乡村振兴任务长期交织。2000年纳入联合国教科文组织“人与生物圈计划”（MAB）保护网络后，成为中国治理最复杂、国际关注度最高的自然保护地之一。区域内集中了国家级自然保护区、国家公园试点、生态移民与重点生态功能区等多项国家任务，自然保护地大社区模式在高黎贡山的实践中应运而生，并逐步系统化。

国家战略引导下的政策协同与制度整合

高黎贡山于2000年成为世界生物圈保护区，承担着保护、支撑、发展的三重功能，并于2017年被纳入国家公园试点，其根植于国家生态文明战略与国际生物多样性治理机制的双重引领，为大社区模式提供制度支撑与方向引导。

多元主体协同下的社区共建机制

大社区模式下，高黎贡山突破过去的传统模式，整合国家公园试点与MAB机制，通过国家政策协同，构建起统筹生态保护与社区发展的共同体，依托精准扶贫、生态补偿、乡村振兴、对口支援等国家战略，推动形成“退出—安置—兜底—造血”的协同政策链条：生态移民政策实现核心区人口有序退出，为生态修复释放空间；扶贫政策、生态保护工程、生态补偿为搬迁社区提供稳定生计；对口支援、产业扶持与乡村振兴拓宽建实社区发展路径，从而形成自然保护地与可持续发展区统筹协同、系统构建起服务自然生态保护与社区发展的政策支持与资源保障体系。

高黎贡山大社区治理以保护地管护机构为中枢，联合地方政府、对口支援城市、科研机构与乡村级组织，构建起职责明晰、运转高效的协同治理体系，构建起以国家扶持、外部支撑、管护主导、属地协同、社区共建为一体的多方参与体系。该机制打破了“保护归林业、发展归地方”的传统管理边界，推动自然生态保护与社区发展在制度设计与执行过程中闭环运行。

高黎贡山大社区的治理主体不仅涵盖本地政府与社区组织，还包括珠海、上海等对口支援城市与驻地科研力量，共同支撑大社区的多元运行结构。怒江片区贡山，联合多级政府与技术力量，实施集中安置和基础设施完善，推动自然村落向组织化社区转型；保山片区则构建“管护站—乡镇—村组”三级责任链，形成由上而下、快速响应的治理路径；怒江片区依托珠海市援助和格力电器集团参与，建设扶贫车间与配送中心，推行岗位拆分与绩效管理。科研机构驻点提供技术指导与能力培训，村级组织通过生态理事会和合作社参与巡护与事务管理，推动社区从政策接受者转变为治理共建主体。

财政统筹与生态岗位支撑体系

高黎贡山大社区的稳定运行，依赖于财政资金、社会资本与生态岗位3类关键资源的统筹配置。这一资源体系以中央财政托底、地方项目统筹、市场资本协同为主干，通过制度化、多元化和精准化的资源流动，有效破解了传统保护地治理中财政短板突出、资本进入受限与社区激励机制薄弱等问题，推动自然生态保护与社区发展的深度融合。

中央财政、地方项目整合和社会资本共同构成并夯实了大社区运行的资金基础。例如：2023年，高黎贡山整合生态移民与乡村振兴资金，其中芒宽乡3年内落实9.03亿元，覆盖搬迁与配套建设；2016年至今，珠海市及上海市浦东新区的对口援助累计超22亿元，联合格力集团在怒江片区建设学校、医院和产业园；沪滇协作引入咖啡价格保险，2023年赔付630万元，提升生态收益稳定性。生态岗位制度构成政策落地的末端抓手：全域设立逾2 000个公益岗位，优先覆盖搬迁户和低收入群体，年人均增收超1万元。其中怒江维拉坝珠海社区设置生态公益性岗位432个，其中护林员占比七成，配套技能培训同步推进，夯实了基层服务队伍等。

生态产品价值实现机制与市场体系探索

生态产品价值实现是大社区模式支撑自然保护地可持续发展的关键路径。高黎贡山通过生态产品入市、资产核算和多级协同交易机制，探索将生态优势转化为社区可感、可享、可持续的现实收益。

通过构建“国家—跨域协作—省级—社区”4级协同机制，形成生态产品价值实现的多层次推进体系（表2）。国家层面推动碳汇打包交易与绿色采购，保障核心生态资产稳定回购；跨域协作层面依托珠海—怒江、浦东—保山等机制开展品牌共建与定向采购；省级层面实施保底加浮动价的统购机制，增强市场抗风险能力；社区层面以合作社运营为基础，借助直播电商与旅游平台拓展销售渠道，推动生态产品快速出清。

通过确权与核算标准体系建设为生态价值实现打好基础。目前已将水源涵养、碳汇、生态旅游等18类服务纳入资产目录，联合科研机构与主管部门制定统一核算规则，评估高黎贡山生态系统服务功能总价值约498亿元，为财政补偿、金融政策与交易估值提供量化支撑。

建立多元投入与共享机制，推动生态收益公平分配并增强社区获得感。同步设立生态产品发展基金，保山撬动财政、企业与绿色信贷资金超15亿元，收益按“30—40—30”结构分配：30%用于基础设施建设，40%直接分红给社区居民，30%投入生态公益基金。2024年芒宽乡生态产品收益达5 100万元，带动岗位人均增收1.2万元。

大社区模式的总结与制度深化

核心经验与机制创新

制度协同：嵌套式治理架构推动顶层设计落地。高黎贡山大社区建设并非单一主体推动的结果，而是在国家战略引导下，多级政府与社区主体协同嵌套构建的治理体系。国家层面明确保护功能与制度方向，对口支援输入激活，省级统筹政策与资源配置，地州市组织实施，乡村组推动落地与反馈，逐步形成“国家统筹—地方联动—社区参与”的治理通路。

资源整合：多渠道资源构建长效运转体系，增强可持续性。构建了由中央财政托底、地方整合资源与社会资本参与构成的多元供给体系。国家生态补偿、地方对口支援、沪滇产业基金与价格保险等机制叠加使用，不仅保障了管护运营的基本稳定，也推动了基础设施、产业发展和风险防控的系统化协同。

价值转化：生态产品市场机制激活社区发展动能。通过构建生态资产核算体系、推进生态产品入市与碳汇交易，生态资产确权与价值量化为财政补偿、产品交易和金融支持提供依据，四级协同市场机制联动政府采购、电商平台与对口协作，推动生态价值转化为社区可见收益。收益分配机制则通过设立基金和明确规则，保障公共服务与社区利益共享，构建了生态保护与居民福祉的良性耦合，打通了“资源—市场—收益”的转化路径，探索将生态优势变成发展优势的价值转换机制。

中国方案：从地方实践到制度化的自然保护地“国家主导+多元共治”中国路径。高黎贡山大社区不是简单制度移植的产物，而是在多重国家政策融合中生长出的本土治理创新。集成了自然保护地、国家公园试点、MAB倡议、乡村振兴与财政工具等多重机制，突破了传统自然保护区共管模式在参与深度、资源整合与政策稳定性方面的瓶颈。作为中国特色生态文明战略的具体体现，大社区模式为全球自然保护地治理提供了以国家主导为核心、多元主体共建共享的“中国经验”。

当前存在的主要问题与制度瓶颈

职责边界模糊，协同机制有待规范。大社区内部的管理权属与职责边界仍不清晰，尤其在管护机构与地方政府之间，审批权限、资金统筹和基层协调机制缺乏统一规范，易出现权责交叉与资源分配不均等问题。

生态产品交易体系不健全，市场化潜力未充分释放。生态产品交易整体仍处于起步阶段，缺乏统一的目录、计价、认证与准入标准。社区合作社在品牌建设、电商销售等方面能力薄弱，制约了生态产品市场价值的释放与制度化发展。

社区自组织能力薄弱，缺乏风险退出机制。多数搬迁社区对生态岗位依赖性强，自主治理和外部议价能力较低，缺乏主动治理机制的同时，缺乏系统性的风险退出与责任调整机制。

反馈机制不足，居民参与深度有限。现行治理评估多集中于行政项目验收，缺乏对居民实际感知和参与体验的系统收集与回应，尚未建立覆盖“制度—行动—感知—调整”全过程的反馈评估体系，居民参与仍停留在浅层响应，难以支撑治理效能持续优化。

深化路径与政策建议

大社区作为中国特色自然保护地共治模式，通过国家战略引导与多元协同机制，初步实现了自然生态保护、社区发展与制度创新的融合统一，具备推广潜力与制度转化价值。为推动其高质量发展，建议从制度建设、市场机制、社区赋权与试点探索4个方面深化推进。

完善制度体系，建立大社区认定与支持机制。建议由中国MAB国家委员会牵头，联合国家林草局和国家公园管理局，制定“大社区”国家认定标准，明确其适用范围、核心特征与支持条件，推动其与MAB保护区、国家公园、生态功能区等主干制度融合衔接，推动实践成果向制度成果转化。

健全市场机制，打通生态产品价值实现通道。建议加快建立生态产品分类目录、核算规则和交易流程指引，支持地方试点生态产品确权登记与价值评估。推动地方交易平台建设，与国家级平台形成“地方定价、国家结算”双层结构，并引导绿色信贷、生态保险、收益权质押等金融工具介入生态领域。鼓励地方设立生态产品发展引导基金，增强生态资产的市场吸引力与收益能力，为“绿水青山”产出“金山银山”探索多种实现路径。

强化社区赋权与基层治理能力。大社区可持续运行的关键在于社区能动性与组织力。建议推动乡村级组织在项目管理、资金使用与生态监督中的法定权限落实，完善合作社章程与治理结构。面向生态岗位人员、合作社负责人开展制度培训与产业运营指导，提升社区在生态治理中的制度话语权和专业支撑能力。

依托高黎贡山设立“大社区治理国家实验区”。高黎贡山已形成较成熟的自然保护地大社区制度基础与可量化成效，建议由中国科学院、国家林草局和财政部联合设立实验区，聚焦生态产品交易、资源统筹模型、协同治理机制与社区能力建设四大领域开展系统验证。建立“政策—实践—反馈”闭环机制，为推动国家级制度创新与参与全球治理提供可复制、可推广的“中国样本”。

加强顶层设计，确立“大社区”在自然保护地体系中的制度地位。“大社区”模式是中国自然保护地发展历程中继“分级分类分区”管理后又一重大制度创新，体现了中国特色自然保护地共管模式的发展方向。建议将其纳入国家自然保护地体系顶层设计，明确制度定位与功能分工，统筹政策、资金与技术支持，形成上下贯通、部门协同的推进格局，为这一中国特色创新模式提供长期稳定的制度保障。

（作者：陈建伟，北京林业大学生态与自然保护学院；汤凌，中国科学院科技战略咨询研究院 中国科学院大学公共政策与管理学院；张映安、杨卉，高黎贡山国家级自然保护区怒江管护局；于仕海、楚原梦冉，高黎贡山国家级自然保护区保山管护局。《中国科学院院刊》供稿）