中国网/中国发展门户网讯 与一般商品和服务市场自发形成供需的机制不同，碳市场是一种依据政策或法律人为创造供需的市场，本质上是一种减排政策工具。政府根据减排目标设定配额总量后，碳排放权才被赋予稀缺性并具有了交换价值，碳市场才被有效确立。作为政策工具，碳市场不仅可以通过价格信号引导资源流向并提高其配置效率，实现全社会减排成本最小化，还可以对企业施加成本约束，优化其用能行为和减排行为，从而促进能源结构转型与产业结构升级，最终实现经济社会的可持续发展。

近年来，随着越来越多的国家和地区把碳市场作为核心减排工具，全球碳市场的覆盖规模正在逐步扩大。根据国际碳行动伙伴组织（ICAP）统计，全球碳市场数量已经从2005年的1个增加到2022年的28个，覆盖的温室气体排放比例也从5%跃升至17%，涉及全球1/3的人口和55%的国内生产总值（GDP）。与此同时，碳市场的体制机制也日臻完善，有偿配额比例逐渐提高，碳价格也呈现出螺旋式上升趋势。以欧盟为例，从2008年第二期碳市场建设至今，其有偿配额比例已由约10%上升至57%，碳价格也由2013年的每单位配额（EUA）不足4欧元上升至2022年的81欧元，2023年更是一度超过100欧元。由于有偿配额比例不断增加，碳市场的筹资功能也不断增强；截至2022年，全球碳市场拍卖总收入高达2240亿美元。不断上涨的配额拍卖收入不仅能资助微观主体进行低碳、零碳甚至负碳技术创新，还能帮助低收入国家或地区提高能源效率，实现能源转型。为促进全球绿色低碳转型与发展，本文从环境影响、成本控制和激励机制3个维度着手，构建一套关于有效碳成本约束的概念性架构；在此基础上，深入剖析未能实现有效碳成本约束所潜藏的危害与原因，并紧密结合中国碳市场建设的具体挑战与现状，提出富有针对性的政策建议，为加速我国碳市场的成熟与完善提供参考。

碳市场有效性评估框架

随着全球碳市场的快速发展，学术界对碳市场有效性的评价也出现一定分化。碳市场的支持者认为，除了通过总量设定直接减少碳排放外，碳市场还能通过碳价格信号激励企业进行绿色低碳技术创新，引导企业进行节能减排改造；进而，促进地区产业结构调整和能源结构转型，带来更大的环境效应。碳市场的质疑者认为，免费配额占比大、市场交易成本高等问题是导致碳价格信号失真的重要原因。由于许多碳市场免费配额占比远高于有偿配额，碳成本约束力度有限，自然无法促进企业节能减排，也无法激励企业进行低碳技术的研发或投资。同时，如果碳市场的监测、报告与核查（MRV），以及交易和能力培训等环节的交易成本过高，将影响企业参与碳市场的意愿，进而减损碳市场的净减排效应。

可见，对碳市场的有效性进行准确评价是一项具有挑战性的工作，需要从有效成本约束入手，考虑包括减排效应、经济性、激励效应等在内的多种因素。只有在这些因素都得到充分考虑的情况下，才能够建立完整的评价框架，进而准确地评价碳市场对控制温室气体排放的贡献。目前，学术界大多仅从减排效应或激励效应的其中一方面探寻碳市场的有效性，既缺乏关于碳市场经济性的分析，也缺乏将三者有机结合形成完整评价体系的努力。基于上述考虑，本文尝试从环境、成本、激励3个方面出发，构建有效碳成本约束的概念框架，分析无法实现有效碳成本约束的危害和原因，提出无效碳成本约束的治理对策；并结合中国碳市场建设的实际问题提出政策建议，以期为全国碳市场建设提供参考。具体研究框架如图1所示。

有效碳成本约束的概念生成与内在逻辑

碳成本约束的有效性需要从环境有效性、成本有效性和激励有效性3个维度进行评价。环境有效性，指碳市场能够实现既定的温室气体减排目标。碳市场设定的配额总量要与国家或地区温室气体控制的总体目标高度一致。成本有效性，指碳市场可以实现减排成本的最小化。碳市场运行有着较高的交易成本，主要包括：MRV成本、交易环节成本、履约成本和能力培训成本，这些成本在很大程度上影响着碳市场的净减排效应。如果交易成本过高，碳市场的环境有效性就会被减损。激励有效性，指碳市场可以激励微观主体进行低碳技术研发和投资。碳市场作为政策工具，本身并不能直接减排，但它可以通过成本约束改变微观主体的节能减排行为来实现减排。微观主体行为的改变往往受制于技术的可获得性和经济性，而这些都离不开低碳、零碳或者负碳技术的研发投入。因此，碳市场是通过碳价格信号为低碳技术研发提供激励，并通过技术进步实现减排。

环境有效性、成本有效性和激励有效性是有机整体，任何1个维度的缺失都会导致无效的碳成本约束。如果缺少环境有效性，碳市场就无法实现既定的环境目标，那么碳市场就失去了存在的必要性；如果缺少成本有效性，碳市场的交易成本高于环境效应，那么碳市场也会被其他类型的政策工具所取代；如果缺少激励有效性，那么碳市场就无法推动低碳技术的进步，从而无法完成长期的减排目标。因此，评价碳成本约束的有效性必须从这3个维度同时出发；仅仅讨论其中的任何1个维度，对碳市场功能的理解都会失之偏颇。反之，如果碳市场不能实现其中的任何1个维度的功能，那么碳市场就是无效的，就需要对其制度体系设计进行改革和优化。

环境有效性、成本有效性和激励有效性两两之间也存在着密切联系，任意1个指标的变动都会对其他2个指标产生影响。环境有效性在很大程度上决定着成本有效性，在配额总量固定的情况下，对环境有效性的要求越高，需要的交易成本也就越大，从而整体上降低碳市场的成本有效性；环境有效性也在很大程度上决定着激励有效性，环境有效性的要求越高对企业形成的减排约束越大，对企业进行节能减排改造的激励也就越大。成本有效性在很大程度上也决定着环境有效性，如果交易成本过高，就会使碳市场的净减排效应打折扣，从而减损其环境有效性；如果碳价格中很大比例是来自交易成本，而非边际减排成本，那么企业进行低碳技术研发和投资的激励就会不足，从而降低激励有效性。如果碳市场能够激励微观主体进行低碳技术研发和投资，那么就可以带来更大的减排量，因此激励有效性在很大程度上决定着环境有效性；高激励有效性带来的额外减排可以在一定程度上抵消交易成本上升带来的负面影响，从而提高碳市场的成本有效性。

无效碳成本约束的危害

碳市场的理想状态是同时实现环境有效性、成本有效性和激励有效性，从而对微观主体施加有效碳成本约束。现实中环境有效性、成本有效性和激励有效性三者中任何一方或者几方存在不足或者缺失，都会导致不同程度的无效碳成本约束，从而危害碳市场功能的发挥。最严重的情况下，碳市场甚至会变成一场“空对空”的虚假交易，既耗费了巨大的社会资源，又无法实现真正减排，更无法对人类社会的可持续发展作出贡献。

削弱环境有效性

只有当碳成本约束处于合理的范围内时，碳价格信号才能有效发挥资源配置指挥棒作用，环境有效性才能得以保障；过高或过低的碳成本约束都会对碳市场的环境有效性产生负面影响。

过高的碳成本约束会导致碳泄漏，从而降低环境完整性。由于不同区域的碳市场减排力度不同，给控排企业施加的碳成本约束也不同。一旦某区域的碳减排成本高于企业向其他区域转移的成本，企业就会选择转移生产，碳排放随之也转移到碳成本约束更低的区域，从而导致碳泄漏。碳泄漏不仅会削弱碳市场的环境有效性，对全球气候治理的整体性产生危害，也会带来失业率高企、局部经济衰退等次生经济社会问题。

过低的碳成本约束会让微观主体失去减排与研发动力。在碳市场建设的初级阶段，政府往往会采用完全免费的配额分配方式，让企业适应碳市场的各项规则。如果免费配额比例设定过高，控排企业无需减排或者少量减排就可以达到履约要求，那么碳成本约束就无法促动企业改变自身的节能减排行为，企业也不会投入较大的成本进行低碳技术研发，进而影响环境有效性。

降低成本有效性

政策制定者倾向使用市场手段而非行政命令促进减排，主要是因为在理想条件下，碳市场能以最低成本实现减排目标。但当碳市场的交易成本过高时，通过碳市场实现减排、可持续发展等目标的功效就会降低。

在碳市场建设阶段，确定配额总量、分配配额、组织能力培训、设计和调试交易系统都需要付出较高的交易成本。在碳市场运行阶段，碳排放数据的MRV既需要控排企业投入资源，以建立监测系统、撰写年度排放报告，也需要政府聘请第三方独立机构进行核查；为交易提供直接服务的人力资源，为交易提供保障服务的软硬件系统运维，为交易提供咨询服务的中介商，都需要支付较高的费用，这些都会推高碳市场的交易成本。在碳市场监管阶段，政府对不按期履约主体的调查、监管与处罚也会增加交易成本。因此，如果碳市场在建设、运行和履约等环节的交易成本过高，碳市场环境效应就会被大幅度减损，这也成为部分学者反对碳市场这一政策工具实施的重要理由。

弱化激励有效性

企业在面对排放总量控制时有2种选择：维持原有的生产技术和用能方式，向其他企业购买短缺的配额；通过低碳技术的研发和投资提高用能效率或者转变生产方式，从而降低碳排放并达到履约要求。当碳价格长期高于企业的边际减排成本时，企业会选择通过低碳技术研发与投资来实现自身利润最大化。其中，减排较多的企业还可以通过碳市场出售剩余的配额，从而获得额外收益，反过来进一步促进其低碳技术的研发与投资。如果碳价格长期低于企业边际减排成本，那么企业向绿色低碳生产方式转型的动力就不足，就会选择购买配额来完成履约；因此，碳成本约束就无法激励企业进行低碳技术研发或投资，也无法弥补目前广泛存在的碳中和技术缺口。早期的欧盟碳市场免费配额总量过多且不允许跨期使用，导致碳价格长期低迷，企业低碳技术研发和投资的动力也不足，这也是欧盟碳市场广受批评的重要原因。

无效碳成本约束的成因

碳市场的制度体系设计涉及多个环节，任何1个环节都有可能导致无效碳成本约束。碳市场还涉及多个主体，各主体不同的行为反应也会对碳市场的成本约束产生影响。可能导致无效碳成本约束的因素包括：制度设计滞后性、核算弱精准性、技术进步不确定性、碳资产流动性不足等。

配额分配的计划性和滞后性

目前，由于政策实施成本低、可操作性强，且控排企业对配额余缺的可预见性高，多年度的固定配额分配是全球碳市场最为广泛采用的配额分配方式。固定配额分配需要按照控排企业的历史排放量或者碳强度来确立未来的配额，加之部分碳市场采取固定下降速率来确定年度配额总量，这就导致配额分配过程存在较长时间的政策滞后性，进而导致无效碳成本约束。

目前，全球碳市场普遍采用免费配额分配模式，主流的确定免费配额的方式是历史法和基准线法。历史法，直接根据控排企业的历史排放数据核定免费配额；基准线法，根据行业的整体排放情况确定产品的基准线，然后根据基准线确定企业免费配额数量。这2种方法都是基于控排企业前期的碳排放数据，但企业报送的上一履约期碳排放数据和政府制定的下一履约期配额总量的工作流程并不是瞬间完成的——在此过程中，技术进步、经济景气度等一系列因素都可能改变企业的排放行为。例如，当出现重大减排技术突破时，边际减排成本将大幅降低，控排企业就能以较低的成本完成履约任务；配额需求下降，使得原先设置的配额总量相对于企业现有履约需求就会偏高，导致碳价格下降，进而导致过低的碳成本约束。当经济形势不景气，甚至出现经济危机时，控排企业的生产活动会受到较大负面冲击，碳排放也随之降低；在配额分配的计划机制下，原先设置的配额总量同样会偏高，也会导致过低的碳成本约束。反之，当经济呈现繁荣态势而同时缺乏显著的减排技术革新时，相对于企业履约时的配额需求，原先设置的配额总量就会偏低，导致配额需求上升，碳价格上升，进而导致过高的碳成本约束。因此，政府根据历史排放数据分配配额本身就具有计划性和滞后性；这种计划性和滞后性会降低配额供需之间的匹配程度，从而带来过高或过低的碳成本约束，危害碳定价功能的发挥。

碳排放统计核算的天然弱精准性

碳市场的有效运行以碳排放数据的准确性为前置条件。与一般商品的统计不同，计算企业碳排放量先要通过监测系统获得企业的活动水平数据，再利用专门的方法学进行核算，具有较长的统计核算流程。企业碳排放的统计核算不仅涉及活动水平的真实性和准确性，也涉及方法学的科学性和适用性，因此碳排放统计核算具有天然弱精准性。这种天然弱精准性导致碳排放统计核算的监管环节较长，技术储备要求较高，面临风险点较多。

各控排企业的监测计划和排放数据均由企业自己填写标准化模板并提交，存在数据造假的可能。由于政府很难全面、客观地掌握控排企业的工艺过程、生产设施、能源结构、监测体系、减排技术研发等具体情况，政府需要聘请第三方专业核查机构，以查证监测计划的合规性和排放数据的真实性。这无疑将进一步提高碳市场的交易成本，不利于成本有效性的实现。而且，如果微观主体排放数据造假未被发现，企业事实上的高排放就有可能被掩盖，那么减排目标就无法实现，环境有效性不复存在，更不用说实现碳市场的其他功能。

技术进步的不确定性和高沉没成本

技术进步是解决温室气体排放问题的根本方法，因为减排技术的进步会降低边际减排成本，使控排企业以更小的成本完成履约任务。但是，技术进步的方向与速度具有不确定性，从而使配额分配的准确性面临较大挑战。这种挑战往往表现为配额的供过于求导致的过低碳成本约束。更为重要的是，对投资研发减排技术的微观主体而言，技术进步存在较高的沉没成本，即存在“研发成功”的临界值——在到达临界值之前，研发投入不仅无法带来直接收益，还会让企业的现金流持续承压。但是，如果新技术研发成功，企业就能以较低的成本完成减排，并通过碳市场出售多余配额获得额外的收益。对社会整体而言，微观主体在减排技术研发上的成功会带来宏观层面上的技术进步，同时宏观技术进步的速度也与微观主体研发的时间与质量直接相关，因此很难预测未来技术进步的方向与速度。

碳资产的流动性不足

当流动性不足时，碳市场将出现“有价无市”的局面——碳资产的变现能力无法得到保障，进而削弱碳价格信号的有效性和权威性。目前，碳市场交易以现货为主且交易品种单一，交易主体为控排企业。企业在非履约期为了降低违约风险，倾向于保留自有配额，等到履约期再根据自身核查报告确定的配额余缺情况集中进行交易，从而造成了碳交易的潮汐现象，也导致非履约期碳市场无法形成有效的碳价格，对控排企业的减排动力产生负面影响。

较小的碳资产池规模导致投资者无法更快地找到潜在买家和卖家，也无法在不同交易品种之间进行切换，从而极大地降低了碳资产的流动性。流动性不足既无法满足不同参与者的资产配置需求，也无法吸引更大规模的社会资本流入碳减排领域，弱化了碳市场的价格信号功能，进一步阻碍碳市场的环境有效性和激励有效性的实现。

无效碳成本约束的治理

碳中和已成为全球共识，碳市场既是实现碳中和的重要政策工具，也是主要国家争夺碳定价权、规则制定权的博弈焦点。当碳市场无法产生有效碳成本约束时，其减排效应与激励效应都将大打折扣，严重危害碳市场的有效运行。因此，为了解决无效碳成本约束问题，碳市场制度设计亟待从配额分配、数据核查、价格稳定、资产池规模等多个角度考虑，健全体制机制，厘清发展路线图，最终推动碳排放权交易体系稳步推行。

建立配额的动态调整机制。为了应对配额分配的计划性和滞后性，动态配额调整机制需要综合考量影响碳排放的各种因素。相较于传统的固定配额分配方式，它能够及时反映碳市场外部条件的变化，既能避免免费配额过多导致的减排压力不足问题，又能减少由于企业碳成本约束过高而导致的碳泄漏问题。这是因为，一方面，企业的年度碳排放量并不固定，它与经济景气度、能源价格、减排目标等多因素挂钩；另一方面，低碳技术的可得性与经济性会在很大程度上影响企业在二级市场上的配额需求。当市场出现一个成熟且成本较低的减排技术时，企业会迅速部署该技术；此时，如果政府不及时进行配额分配调整，碳价格会在新技术的影响下持续走低，削弱碳市场的成本约束功能。就新兴经济体而言，减排技术进步、产业结构和能源结构都处在快速调整和转型升级阶段；因此，如果采用固定配额分配机制，可能会导致配额供给过多，碳价格信号失真，从而使碳市场落入无效碳成本约束的困境。年度动态配额调整机制能够及时反映碳市场配额余缺变化，最大程度提升配额供需之间的匹配程度，持续形成有效成本约束。政府应根据技术进步的速度动态调整配额分配的规则，在保障技术研发可使微观主体获得收益的前提条件下，控制配额总量处在合理有效的范围内，形成有效碳成本约束。

建立配额的事后调整机制。引入配额分配的事后调整机制是为了平抑在配额分配后碳市场运行中可能出现的不确定性。配额总量除了包含控排企业的年度初始配额之外，还包括政府预留配额，以用于根据企业新增产能和产量变化进行事后调整。事后调整充分考虑了企业在履约年度内的新情况，在配额清缴时对其进行适当调整，使企业的履约成本保持在合理的范围内，从而打消企业初期参与碳市场的顾虑，提高企业的参与度与积极性。例如，湖北试点碳市场采用“双20”调整机制，即在每次履约清缴时，对企业碳排放量与年初配额差额超过20%或20万吨以上部分予以追加或追缴。这一事后配额调整机制也被国家统一碳市场部分借鉴和采纳。

建立公平、公正、透明的MRV体系。完整可靠的统计核查体系是碳市场实现有效碳成本约束的基石。碳排放的MRV体系用于监测特定活动的排放量并将调查结果报告给政府主管部门，并由政府主管部门委托第三方核查机构验证其排放量是否准确无误。建立公平、公正、透明的MRV体系可以让利益相关方取得一致认可的数据，同时有助于缓解碳排放量统计核算本身的弱精准性问题。通过这种体系，可以有效避免因数据不准确导致的配额分配过量问题，进而增强整个碳交易体系的可信度，确保配额分配的合理性，最终实现环境有效性。目前，由于缺乏一致的适用于各行各业的碳核算方法学，且数据收集、处理和核证高度依赖于人工，搭建MRV体系通常成本高、耗时长且易造假。而且，在MRV实施过程中，第三方核查机构的独立性和专业性也难以得到保障。因此，MRV体系在保证碳市场数据真实有效性方面仍面临挑战，必须建立高质量的MRV体系。具体而言，制定MRV实施的政策法规，保障其公正性和公平性；严格控制第三方机构的准入门槛和资质审查，适时引入第四方评估机构；充分利用大数据提高MRV体系的效率、准确性和透明度。

建立碳价格稳定机制。碳市场供求定理表明，在没有非市场因素干扰的情况下，无论碳市场的供需如何变动，它总会自发调节并最终实现均衡。但是，过于频繁的碳价波动不仅会影响企业的减排策略，也会减弱对低碳技术研发的激励效应。因此，政府需要对碳市场进行干预与调控，从而减少碳价格的波动，维持碳市场的平稳运行。由于碳价格过高或过低都无法实现有效成本约束，政府需围绕社会边际减排成本制定一个合理的价格变动区间，才能达到预期的减排目标。为了稳定碳价格，欧盟碳市场引入了“市场稳定储备”机制，在更长的时间尺度上调节配额余缺，以应对需求侧冲击和配额过剩问题，从而维持合理的碳价格预期。从实践来看，“市场稳定储备”机制实施以来，欧盟碳价格逐渐回调到合理区间，从而更好地反映了社会边际减排成本，形成较为稳定的碳价格预期。中国碳市场的建设可以在广东和湖北等试点碳市场的基础上，探索建立碳价格稳定机制，以此提高碳市场的环境有效性和激励有效性。

建立规模化碳资产池。规模化的碳资产池能够撬动更大规模资本流向“双碳”领域，突破绿色低碳转型的投融资瓶颈。目前，我国碳市场正处于发展初期，碳价格发现机制仍不完善，碳市场交易规模较小，市场活跃度较低，碳市场的环境有效性和激励有效性不足。建立规模化碳资产池：要建立健全碳金融法律法规。要扩大碳金融及其衍生产品种类，如碳远期、碳期货、碳期权等。要在更大范围内探索价格发现。在一级市场，将更大比例的配额通过公开竞价的方式实现价格发现，向市场传递价格信号，形成价格预期，同时也对价格稳定机制提供基准价格。要引入多元化的交易主体。在二级市场，将控排企业、机构和个人投资者均纳入交易体系，并鼓励社会资金参与交易，提高市场参与度和流动性。

分阶段推动碳市场建设。为了充分发挥碳市场的成本约束功能，政府既要考虑如何助力“双碳”目标实现，也要考虑如何在不以遏制增长为代价的基础上形成绿色增长新动能。这是一项系统性工作，需要制定明确的路线图和分阶段的实施策略。在制定碳市场分阶段目标时，应该充分考虑和评估不同区域的碳减排潜力和减排成本。一方面，应该基于历史碳排放水平和现有减排技术确定碳减排责任；另一方面，也应该充分考虑行业异质性和可再生能源技术进步所处的阶段。就我国碳市场而言，主管部门需要确定不同阶段碳市场的制度建设重点任务。按照2030年前碳达峰、2060年前碳中和的战略目标，结合电力、石化、煤炭、钢铁、交通、建筑等行业历史碳排放情况，统筹制定全国碳市场的中长期规划，明确不同阶段碳市场改革的重点及其预期目标——既要防止冒进，也要稳步推动；通过科学设计改革路线图，让覆盖企业建立明确的中长期预期，有效避免冒进改革对企业发展的伤害。

结语

对中国及其他发展中国家而言，碳排放权交易可以通过价格信号激励低碳技术研发和投资，部分解决减排资金短缺问题，也可以使技术和资金实现匹配。但是，无效碳成本约束不断危害着碳市场功能的有效发挥。环境有效性、成本有效性和激励有效性既是评价碳市场有效性的3个重要维度，也是碳市场制度建设的3个重要目标，必须注重他们之间的协调配合和实现时序，任何1个维度的缺失都可能导致无效碳成本约束。实现环境有效性就必须设置有雄心的配额总量，并逐步引入和提高有偿配额分配比例；实现成本有效性就必须扩展碳市场的覆盖范围并降低交易成本；实现激励有效性就必须维持碳价格的稳定，并逐步提高碳价格，扩大碳资产池的规模。因此，从有效碳成本约束的视角来看，我国碳市场亟待进一步完善配额分配机制、建立事后调整机制、建设完善的MRV体系、扩大碳资产池的规模和制定分阶段的路线图。

目前，世界上多数国家的碳市场是以欧盟碳市场为原型进行设计。但是，由于包括中国在内的大多数发展中国家的首要任务仍然是实现经济的可持续发展，发展中国家碳市场的设计必须坚持可持续发展与节能降碳协同。因此，中国国家碳市场的建设，对发展中国家具有重要的借鉴意义。一方面，发展中国家能否实现绿色低碳转型，已经成为左右全球气候治理进程的重要因素。另一方面，忽视气候变化不符合发展中国家的利益。中国是最大的发展中国家，其不同试点地区的碳市场覆盖了多样化的产业结构、能源结构和经济发展阶段，这使得中国国家碳市场建设能够为其他发展中国家碳市场建设提供经验借鉴。

（作者：孙永平，华中科技大学国家治理研究院 碳排放权交易省部共建协同创新中心；蒋经宁、张欣宇，华中科技大学经济学院。《中国科学院院刊》供稿）