中国网/中国发展门户网讯 能源是美国“霸权护持”的必争领域。石油危机以来，美国历届政府均高度重视谋划能源战略，先后寻求国家能源安全、能源独立及能源主导，这些在确保能源供应和维护全球领导地位等方面发挥了重要作用。拜登政府能源政策既继承奥巴马政府时期的清洁能源路线，又对特朗普政府时期的能源政策进行了大幅调整。同时，受气候治理、经济发展、科技革命及地缘政治等复杂因素影响，美国能源战略还呈现出明显的时代特征和自身特点，将能源与气候安全紧密关联，作为国家最为优先的核心事项之一，内外并举积极推行清洁能源革命，以实现对“碳中和”时代全球能源治理和技术创新的重新掌控。根据白宫发布的《美国国家创新路径》报告，美国采取一系列举措，从技术研发示范、产业制造部署、公私部门合作、组织改革等多个维度，全面推进构建清洁能源战略政策体系。本文解构美国清洁能源战略构建逻辑和实施路径，以期为我国新时期能源革命与能源安全相关政策部署提供相关参考。

研究问题与研究框架

研究问题

目前学术界的研究主要集中在美国能源战略的演变规律和发展动向，有学者对比梳理了不同阶段美国能源政策的要点、变化和规律，阐述了拜登政府的能源主张、战略特征、未来趋势和主要影响，并提出了在中美博弈背景下我国的应对策略。已有研究较为全面地揭示了美国清洁能源战略布局，并基本达成了共识。这些研究指出，该战略体现出政党博弈的偏向性和周期性规律，以及新阶段实现“碳中和”的目标导向。然而，现有研究以介绍评述和案例剖析为主，多为节点性的零散报道，专题性深入分析较少，且鲜有从政策变迁的动态视角讨论美国推进清洁能源的战略转向、制度变化以及部署调整，对战略布局规律刻画尚不清晰。鉴于此，本文系统分析美国清洁能源政策体系的战略逻辑和实施路径等规律，为学术界和管理界提供相关参考。

研究框架

本文按照宏观战略—中观架构—微观结构的“3MS”分析思路，在文本内容分析的基础上，结合政策范式理论，设计美国清洁能源战略政策的研究框架。政策范式概念由彼得·霍尔提出，指一个由多个标准和理念组成的政策分析框架，用于描述政策制定过程中政策主体关于问题识别、目标设计、工具选择等认知和知识，其理论主要用于研究政策变迁，对于感知、理解和应对当前复杂严峻的国际形势具有重要的指导价值。根据政策范式理论，学术界通常认为政策范式由政策问题、目标、工具及治理机制等要素组成。一般来讲，政策目标是为了解决实际问题并与政策问题紧密关联，故本文选取政策目标、治理机制、政策工具三要素，从系统论整体视角建立宏观—中观—微观的逻辑链条，深入解析美国清洁能源战略政策体系（图1）。

具体来看，在宏观层面，梳理总结美国政府的战略布局，厘清清洁能源政策方向、基本动向及主要目标等情况。在中观层面，挖掘“政策设计—制定—部署—保障”的作用机理，厘清美国清洁能源战略的推进机制。在微观层面，收集总体和细分领域各类相关政策，进一步从政策要点和特征中总结归纳出公共投入、资源配置、激励机制等政策工具，以客观反映美国清洁能源政策实施的具体路径。

宏观层面：美国清洁能源战略整体布局

系统收集了2021年1月20日—2023年10月30日白宫公开的总统行政命令、公告、声明、会议讲话、新闻报道等，以及美国能源部、交通运输部、环境保护署、国防部、农业部等机构发布的能源与气候相关政策，总结提炼当前政府政策战略宏观部署。

政策基调

通过语义挖掘、高频词识别和社会网络分析，以关键词为节点，美国能源政策可聚类为科技创新、供应链、基础设施3个团体网络。其中，科技创新主题包含清洁能源、清洁技术、基础研究、科技创新、商业化、减排等关键词，这与美国强调基于科学研究以解决能源与气候问题的战略导向相符。供应链主题包含供应链、先进制造、产业安全、清洁能源经济、竞争力、就业等关键词，说明提升供应链韧性，尤其是重塑清洁能源供应链为美国当前战略要点。拜登上台以来，多次签署关于确保强化供应链韧性、提高美国制造竞争力的行政命令，极大推动了全球清洁能源竞赛。基础设施主题包含电网、韧性、电网现代化、电池、充电设施、储能、能源效率等关键词，表明加快清洁能源基础设施部署与改造是美国投资重点（图2）。

总体来看，美国将能源与气候问题视为施政的核心议题，清洁能源是调整最为明显、预期最高以及中长期重点部署的战略方向。表1列出部分清洁能源政策。

战略调整主要方向

在语义基础上，从政策演化规律进一步归纳美国清洁能源战略部署的内在逻辑。一方面，拜登政府沿用民主党的一贯主张，继承和发展了奥巴马政府时期以清洁能源为主的政策路线，推行清洁能源优先战略；另一方面，借鉴特朗普时期油气政策手段，结合美国现阶段发展困境，推进构建以美国为中心的本土化、近岸化、友岸化供应链体系，尤其在关键矿产、电池、储能等领域。早在竞选期间拜登便推出“清洁能源革命”的政治主张，目标推动前所未有的清洁能源技术和基础设施投资，以实现2050年100%清洁能源经济的目标。就任后，拜登相继签署一系列重大改革文件，将能源与气候问题紧密关联且一体化部署，其战略动向主要如下：

将气候问题上升至“国策”新高度，重塑全球气候治理的领导地位。《关于应对国内外气候危机的行政命令》提出“将气候危机置于国家安全与外交的中心”，强调应对气候变化的紧迫性和严峻性，确定了以气候安全为核心的施政方向。

系统谋划顶层设计，将清洁能源作为解决气候全局性问题的核心。相继出台“2050年净零排放战略”“国家气候战略”“国家适应性战略”等政策，明确气候行动路线图，制定2030年减排50%—52%、2035年实现电力部门零排放、2050年前净零排放节点目标，以及近、中、远期关键举措，全面采取变革型行动部署低碳技术，从而向清洁能源经济转型。

把“绿色新政”作为应对气候变化的总体框架，同步推进能源与气候政策部署。近3年，美国先后颁布《两党基础设施法案》（以下简称“BIL”）《芯片和科学法案》（以下简称“CHIPS”）《通货膨胀削减法案》（以下简称“IRA”）等综合性政策推动“投资美国”重大议程，在能源、国防、工业、交通、建筑、生态、农业等领域，垂直一体化实施全方位、多领域、跨部门的“绿色新政”，试图扭转在基础设施、清洁能源等关键领域的落后地位，并主导重构国际能源与气候新秩序。

战略部署主要目标

全面布局推动清洁能源技术创新。确保在清洁能源技术、制造业和创新方面保持全球领先地位。聚焦支撑“碳中和”目标的颠覆性关键技术，敦促美国能源部、国防部等机构加强长周期技术研发投资，并适度开展超前研究。加快新兴前沿技术的早期支持和示范，利用BIL、IRA法案持续提供大规模创新资金，激发创新主体活力为商业部署奠定基础。通过政府购买、财政补贴、税收支持及技术推广等多元化举措，加速清洁能源基础设施、新兴技术和高附加值产品的商业化部署。

着力构建自主弹性产业链供应链。以全政府方式构建美国主导的供应链。根据《关于美国供应链的行政命令》，白宫组织开展为期百日的供应链风险审查，成立“美国供应链中断工作组”，制定重建生产和创新能力、提升产业链可持续性、加大政府采购和支持力度、强化国际贸易规则、加强盟友伙伴合作等一揽子举措。对内，美国能源部首次发布《美国实现清洁能源转型的供应链保障战略》，评估提出11项能源关键技术供应链和2项交叉主题合计13项领域的62项行动建议，美国国防部发布《确保国防关键供应链安全》重点解决储能和电池工业基础脆弱性问题。对外，通过价值认同、友岸外包等形式拉拢盟友重塑美国主导的产业秩序，推动高端精益生产回流和低端制造转移，并鼓动供应体系“去中国化”。

加快清洁能源基础设施部署。面向100%清洁能源的新型基础设施贯穿了美国战略布局。自2021年以来，美国政府一直强调加快“新基建”进程，历经多次磋商最终达成总额超过2万亿美元的基建计划，作为拉动就业和经济增长的突破口。其中，能源与气候投资达到历史新高，通过BIL、IRA法案分别将提供超过620亿美元、3 690亿美元，仅在2022年8月16日—2023年3月31日，美国规模储能、太阳能和风能及制造工厂等新基建投资达1 500亿美元，相当于2017年—2021年清洁电力投资总和。

综上，从宏观部署来看，美国将清洁能源战略作为解决能源与气候问题的核心，通过制定净零排放路线图和实施“绿色新政”，着力构建全球领先的研发创新体系、自主可控的产业链供应链、绿色低碳的新型能源基础设施。

中观层面：美国清洁能源战略的推进机制

深入改革强化战略决策制度

近年来，美国政府持续深入改革能源与气候治理机构，建立历史最高规格的保障机制，并坚持以科学方法支撑国家战略决策。

改组综合治理专职机构。修复气候领导机制，恢复内阁级总统气候特使，负责领导气候外交政策，正式纳入国家安全委员会职责范围。在美国联邦政府国务院（Department of State）内设临时组织——气候变化支持办公室，将气候作为外交和国际合作的关键要素。任命国家气候顾问，掌管国内气候政策与实施。建立跨部门协调协商机制，成立“国家气候特别行动工作组”，全面组织协调气候政策的部署与实施。完善监督管理机制，设立“白宫气候政策办公室”，开展政策决策与评估。由此形成国内国外相结合、咨询—决策—实施—监督全环节的管理体系。

完善科技决策组织结构。重组总统科学技术顾问委员会，将能源作为优先议题之一。白宫科技政策办公室（OSTP）成立专门的能源团队，领导并协调推进能源供应链清洁、安全、可持续转型。组建跨机构的“气候创新工作组”“净零变革者倡议工作组”，以评估指导变革性技术创新投资，研究确定优先创新事项，追踪技术创新进展。

发挥战略咨询支撑作用。利用多层级战略咨询体系以保证公共政策的科学化、合理化，并作为政策研究、实施、执行、评估等全周期的重要因素。通过比对分析发现，美国总统令、法案及政策都充分借鉴了战略咨询的结果。除了内阁级的专家咨询团队，以及国家实验室、大学、智库等机构，美国还充分利用了各政府部门内设的咨询机制。比如，美国能源部政策办公室组织科技、政策及行业企业各类专家，发布咨询报告，提出加速经济全领域清洁电力安全和快速扩张的行动建议，以及清洁能源关键技术的商业化路径。

纵深推进优化科技创新组织

美国从技术生命周期全链条角度，对创新活动的管理架构进行大幅调整优化，旨在通过科技领先地位和源头创新优势继续维持能源主导地位。

重组基础研究管理机构。在美国能源部任命一位科学与创新副部长，管理多个能源应用办公室和17个能源领域国家实验室，对基础研究、应用研究与开发活动的组织进行结构重组和资源集聚，继续推动核心科学探索及创新任务，确保在基础研究和技术研发方面的竞争优势。

革新应用创新科研管理。新设立一位基础设施专职副部长，专注于清洁能源创新方案的部署应用及基础设施的升级改造，确保美国走在新兴技术应用的前沿。一方面管理多个应用项目贷款办公室，为技术部署提供多元化、可持续的创新资金。另一方面聚合力量组建4个新成立的清洁能源专项办公室，作为BIL、IRA清洁能源投资的专职管理机构。其中，清洁能源示范办公室主要示范推广应对气候挑战所需的新兴技术，填补美国能源部在推进净零关键技术创新方面的职能缺位；电网部署办公室主要执行“建设更好电网倡议”，促进电网和重要发电设施的现代化升级；州和社区能源项目办公室的目标是加快清洁能源技术的全国部署，降低能源成本、创造高质量就业；制造和能源供应链办公室旨在建设有弹性清洁制造的本土工业基础。

探索多样化组织模式。组建了一支实体化的清洁能源团队，从美国能源部各相关办公室的技术和政策专家中遴选骨干人员，推进应对气候危机前沿技术的研发、示范和部署。通过技术转型办公室、先进能源研究计划署（ARPA-E）的多种主题计划，组织清洁能源技术从概念到应用开发的全周期研发创新。

构建全政府科研管理网络。在以美国能源部为核心的基础上，还建立多部门共同参与的“大外围”创新网络，如美国国防高级研究计划局（DARPA）聚焦电池制造和关键原材料研究，美国商务部国家海洋和大气管理局（NOAA）支持海上风能战略，美国地质调查局（USGS）专注于战略矿产，美国交通运输部推动电动汽车和电池制造、回收等。

多措并举营建公平转型环境

美国把清洁能源作为缓解社会矛盾、解决就业等实际问题的重要切口，大力推动联邦政府、机构、地方、企业及民众广泛参与。

加强公共部门与私营部门分工合作。明确提出发挥政府公务部门减排榜样作用，到2030年实现100%无碳电力，其中清洁能源本土供应至少达到一半。根据白宫官方公布数据，“投资美国”议程带动了企业在基础设施和清洁能源方面的投资，私营部门宣布投入已超过6 100亿美元（达到公共投资的2倍以上）。

创造就业，营造全社会参与的浓厚氛围。通过“美国制造与就业计划”，投资1 000亿美元支持劳动力梯队培育与权益保护；成立煤炭和电厂社区与经济振兴跨部门工作组，设立专项资助废旧矿区的清洁化改造，确保为传统矿区和能源地区的经济振兴及工人技能培训提供保障。

推进环境正义，促使治理成果惠及弱势群体。将环境正义作为优先事项，设立白宫环境正义办公室，发起“Justice 40”倡议，确保至少40%的联邦气候政策投资流向历史上处于不利地位和负担过重的社区。成立首个全国性环境正义投资项目——“温室气体减排基金”，设立200亿美元清洁能源“绿色银行”，启动“全民太阳能”零排放技术行动计划，为低收入和弱势社区的技术项目提供资金资助。

综上，美国采用了全政府、跨机构、全社会共同参与的模式，从战略决策、组织优化、公平转型3个方面，构建了逻辑清晰、作用紧密、相互交织的清洁能源举国推进机制（图3）。

数据来源：根据美国公开资料整理。其中，NSF指美国国家科学基金会，EERE指美国能源部可再生能源与能效办公室，SC指美国能源部科学办公室，FECM指美国能源部化石能源与碳管理办公室，NE指美国能源部核能办公室，AI指美国能源部人工智能办公室，AMO指美国能源部先进制造办公室，OCED指美国能源部清洁能源示范办公室，LPO指美国能源部贷款项目计划办公室，OTT指美国能源部技术转型办公室，GDO指美国能源部电网部署办公室，CESER指美国能源部网络和能源安全及应急响应办公室，SCEP指美国能源部州和社区能源项目办公室，FEMP指美国能源部能源管理计划办公室，MESC指美国能源部制造和能源供应链办公室

微观层面：美国清洁能源战略的实现路径

美国将技术创新作为实现清洁能源转型的核心路径，采取历史性大幅投资、跨机构协调和公私部门合力等形式，以及强化执行落实的态度，推动构建更经济、更可靠和更清洁的能源系统。

研判提出关键技术问题和清单

面向国家宏观战略，从横向比较国家竞争力、纵向评估关键技术重要性，不断凝练挖掘战略性、变革性、储备性、支柱性多类科技问题。

围绕清洁能源产业和技术供应安全，总结若干战略必争技术清单。启用冷战时期的《国防生产法》增强5种关键清洁技术研发和制造能力，《美国实现清洁能源转型的供应链保障战略》评估确定11项关键技术以及商业化竞争、网络安全2项交叉主题，《2035关键原材料清单》确定13种战略性原材料。白宫科技政策办公室发布的《2024年关键和新兴技术清单》，明确将清洁能源发电和储能技术列入其中。

围绕净零排放核心技术，凝练净零变革性技术清单。“净零变革者倡议工作组”评估提出电力、工业过程、交通、建筑、农业及碳去除六大领域的37项变革性技术清单。

围绕能源结构转型，研判提出具有高成长潜力的储备性技术清单。如地热能、直接空气碳捕集、核聚变及多能流综合能源系统等技术。

围绕主要节点目标，梳理扩大清洁能源制造能力的支柱性、基础性技术。包括太阳能、风能相关电机、器件、电网、输配电等技术。

通过文本分析，梳理出以上4类共计38项关键技术清单（图4），结合相关技术部署方向，可归纳为清洁制造、清洁能源与电力、脱碳三大跨领域技术群。其中不少技术具有多个属性，如清洁氢能主题涉及战略性、变革性、储备性技术（图4）。

规划引领明确技术创新路线图

近年来，美国密集发布多个能源细分技术的发展路线图，尤其是氢能、海上风能、电池、关键矿产等战略竞争领域。主要做法有以下5个方面。

系统梳理当前产业基础现状、障碍、技术挑战及国际趋势，由主管部门制定综合性战略，明确发展路线图。《美国国家锂电池蓝图2021—2023》提出了构建本土锂电池供应链主要目标和关键行动，明确指出要摆脱对中国稀土等资源的依赖。

组织国家实验室、大学、研究中心、产业联盟等战略力量，阐述关键技术的战略价值，并提出相应的行动建议。国家能源技术实验室研究发布《加速实现清洁经济氢能未来——化石能源的作用》报告，提出加强氢能技术开发与生产应用相关建议。

明确技术创新关键领域及研发需求，制定研发示范及部署具体举措。《工业脱碳路线图》提出5个碳密集型重点行业（钢铁、化工、食品、炼油和水泥）实现净零排放的关键要点及研发和示范行动计划。

重新定义创新价值链，进一步细化并延长技术创新链条。《国家清洁氢能战略和路线图》详细制定制—储—运—用全价值链的近、中、长期时间任务表。

面向产业发展，研究提出了关键技术示范应用与商业化部署路径。目前，美国针对清洁氢能、长时储能、先进核能、碳管理、工业脱碳、虚拟电厂6个新兴领域发布“商业化扩张路径”报告，为公共和私营部门创新投资提供了决策指导。

需求导向推动价值链研发攻关

美国对科研攻关路径进行改革创新，通过前沿技术探索、大规模示范、协同攻关、跨周期计划、激励项目等形式，推动研究、开发、示范和部署（RDD&D）全链布局。

推动颠覆性前沿技术探索。一方面扩大经费来源支持基础研究，CHIPS拨款679亿美元支持美国能源部“未来科学计划”，IRA拨款15.5亿美元资助国家实验室重大科学基础设施改造。另一方面设立多个新的颠覆性专项计划支持预研研究，美国能源部设立“先进计算科学发现”项目支持利用人工智能、机器学习等新兴技术开展复杂系统科学模拟研究，在ARPA-E设立SPARKS专项计划加速高影响力、颠覆性技术创新范式变革，设立前沿技术基础研究青年专项培育梯队人才。

强化技术示范应用的持续规模化支持。其最为典型的举措，就是美国首次设立建制化长周期的清洁能源示范专项，包括：由OCED办公室直接管理BIL拨付的215亿美元大规模商业可行性研究资金，重点支持清洁氢能、长时储能、先进核反应堆、碳管理、工业脱碳5个新兴主题，以及矿区清洁转型、弱势地区能源获取2个公平转型项目；GDO办公室负责管理BIL拨付的170亿美元“电网现代化”改造资金，以促进全国范围内高容量输电网络的建设和升级，并提高配电系统的灵活性和弹性。

集中力量开展近中期紧迫问题协同攻关。启动系列化“能源攻关计划”（Energy Earthshots），汇集多研究人员、多学科团队建立协作科研工作组，推行国家实验室基础研究和大学团队跨学科研究两种机制，在未来10—15年突破能源若干领域关键挑战。建设国家电网储能研发中心、能源攻关研究中心等科研集成平台，新建北美大学电网技术研究联盟、成立无碳工业电气化过程研究所，推动跨部门研究合作。此外，投资建设区域绿氢枢纽、碳捕集基础设施等多个产业创新集群，推动产学研深度融合。

以更大力度支持长周期跨阶段研究。加速从概念、试验、开发、示范到应用的进程，并在创新周期中及早发现问题、弥合差距。通过新兴技术创新计划、技术商业化基金、工业减排技术计划等项目，利用多种跨部门方法加速清洁制造的全套技术开发，通过技术创新应对市场风险挑战。利用小企业创新与技术转移计划、Scale-up主题计划重点支持变革性技术研发，加速孵化具有商业应用潜力的技术。此外，美国还着力部署循环回收产业和技术创新，设立电池二次利用、稀土等关键矿产回收、清洁组件回收等多个研发项目。

设立多个竞争性研发激励项目。鼓励科研界、产业界提供新兴问题的创新方案。例如，“锂离子回收奖”支持企业开发和示范锂离子电池回收技术，“直接空气碳捕集商业化和预商业化奖”支持碳捕集突破性技术研发和商业孵化，“先进关键能源基础设施制造技术（MAKE IT）奖”支持关键清洁能源技术组件的国内制造等。

以美国百日审查认定存在供应风险的电池领域为例，在“投资美国”议程框架下，联邦政府统筹制定技术发展路线图，美国能源部和国防部相继确定关键研发方向，确定该领域利用BIL、IRA等资金推动全链条创新。具体包括：上游的锂、钴、镍等原材料提取，中游的电极材料、新兴电池和组件制造技术，以及下游的电动汽车、电网储能、可持续航空电池等领域应用，并支持循环回收技术（图5）。

高效集成发挥各研究力量优势

美国强调在清洁能源转型中要充分利用庞大的国家科技创新体系和世界一流的科学资源优势，发挥国家公共、私营机构、产业企业等主体动力。

保障美国能源部的核心主导地位。采用多层次多类型资助计划，推进清洁能源创新技术的发现、开发、示范、部署和规模扩大。

发挥战略科技力量的主力军作用。未来5年将向国家实验室提供60余个资助项目，研发经费总额超过350亿美元，充分利用其丰富的科学、技术、计算、工程和其他专业知识加速基础科学研究。

高效集成各联邦机构的研发力量。协调美国能源部、交通运输部、国防部等持续优化政策，共同推动大学、研究中心、技术联盟、孵化器等开展跨领域衔接合作。

强化企业创新主体作用。通过科技投融资、技术引导以及竞争性资金等，支持科技企业加速技术产品和服务的转化，并吸引私营机构的接续支持，促进新兴技术的应用推广。

加强国际科技合作。与多个国家建立清洁能源双边或多边合作关系，启动“净零世界倡议”项目制定和实施可操作的技术和投资路线图，主导建立“可持续矿产联盟”和“矿产安全伙伴关系”，提高净零能源系统转型的速度和规模。积极参与或发起国际清洁能源科技合作，如“先行者联盟”和“清洁能源技术示范挑战”项目等。

从微观路径来看，美国系统梳理关键技术清单、制定技术创新规划、采用多种针对性攻关机制，汇聚了国家实验室、科研机构、大学、企业，以及国际合作等多方面资源，共同形成了脉络清晰的全周期、多主体创新生态。

中美清洁能源战略政策比较

总体来看，新阶段美国全面向清洁能源战略转变。国家决策部门明确将其作为解决气候治理、能源安全、经济发展问题的核心举措，强调以科技创新为抓手推动实施一系列政策改革，不断完善覆盖战略决策、咨询、管理环节，以及全社会参与的举国推进机制，建立了从关键问题到技术方向、从战略需求到技术路线、从源头创新到应用示范、汇集国内外各类力量的实施路径。

党的十八大以来，我国“四个革命、一个合作”能源战略稳步推进，呈供给侧多元清洁、消费侧绿色低碳、技术链自主可控、产业链完整齐备、国际合作务实高效等特点，尤其是清洁能源量质齐优发展，可再生能源装机容量首次超过火电，“新三样”成为出口新增长极，并占据全球清洁能源产业链供应链的主导地位。与此同时，世界百年未有之大变局加速演进，国际能源市场深刻比对，国内外能源安全风险复杂严峻。

我国情况。长期以来经济增长呈粗放式、高能耗特点，高质量发展和实现“双碳”目标，对能源革命的深度、广度提出更高要求。一方面，我国煤炭为主的能源结构基本面不会变，能源需求刚性增长与环境制约并存；另一方面，清洁能源产业快速扩张，但仍存在低端产能过剩、高端制造不足的问题，并网、输出、消纳、调峰等压力陡增，新型基础设施建设相对滞后。

国际情况。以俄乌冲突为代表的大国博弈推动国际能源贸易大洗牌，能源安全内涵深刻变化，各国高举“碳中和”转型与能源安全优先策略，将清洁能源制造作为掌控能源市场主动权的核心，战略性原材料、新兴产业、先进技术和设备成为国际竞争的焦点，我国面临的资源“武器化”、技术“卡脖子”等风险日益突出，而且以美国为首的西方国家对我国的“技术围堵”和“断链脱钩”常态化、极端化。

中美对比。我国在推进清洁能源产业发展方面还存在一些不足，缺少统领全局发展的宏观政策纲领。我国清洁能源产业涉及领域广泛，包括传统的勘探、生产、发电、输配、应用等环节，以及储能、电池、电网数字化和碳捕集、利用和储存（CCUS）等诸多新兴领域。美国政府明确清洁能源的战略导向，出台了整体层面和细分领域具体政策，目前我国已经发布可再生能源、氢能等领域专项规划，但缺乏统一的清洁能源协同发展整体规划。战略决策体系有待完善。受能源管理体制、能源结构等因素影响，相对于美国体系化的战略决策推进机制，我国清洁能源相关政策部署存在条块分散、割裂甚至壁垒等情况，且相互衔接性不强，导致政策落实不到位、不彻底。技术创新研发体系有待健全。清洁能源创新路线图、施工图不完善，尚无整体层面的研发计划，地热等部分技术路径不明确；由于我国煤、油、气、电、网等子系统相对独立，跨领域联合攻关协作不紧密，存在研发平台、资金等要素重复投入的问题；创新主体主要依靠国企央企，私营企业自主创新意识不强，在产业链创新链中的作用有限。

健全我国清洁能源政策体系的对策建议

当前我国正处于深入推进能源革命的关键期，高质量实现“双碳”目标迫切需要大力营造清洁能源创新生态，结合我国发展实际和美国相应经验，建议从以下方面进一步完善我国清洁能源政策体系。

继续强化能源系统清洁转型的战略导向。在《中华人民共和国应对气候变化法》《中华人民共和国节约能源法》《中华人民共和国可再生能源法》等国家立法修法中强化清洁能源优先的战略地位和约束机制，在符合经济和生态效益的前提下，加快推动清洁能源技术和产业规模化部署。加强顶层设计，及时更新并完善新时期能源革命行动总体规划，将能源清洁转型嵌入经济社会发展与改革全领域。深化能源安全内涵，将科技自立自强、供应链自主可控作为能源政策的重要内容。

建立健全清洁能源战略推进体系。按需设立专门的协调与推进机构，优化跨部门跨领域科学决策机制，并注重发挥战略咨询体系的支撑作用。充分发挥好政府在核心技术攻关中的引导作用，从技术全周期角度，有针对性地强化清洁能源创新活动的组织管理结构。营造全社会参与的良好氛围，加强技能型和专业型人才教育、培训，积极引导各类社会创新资金投入。

一体化建构清洁能源创新生态体系。聚焦“双碳”目标、高质量发展、生态文明建设等战略，凝练出战略性、紧迫性、储备性等多种技术清单，明确各技术主题中长期目标和重点方向。面向颠覆性前沿、基础科学研究、产业共性技术等问题，强化、重组或设立专项研究计划稳定支持，贯通清洁能源技术“概念—试验—开发—中试—示范—应用”全链条，大力推动突击式、集群式、探索式等长周期研究和联合攻关模式。结合新型举国体制的经验基础，优化科研资源条件的合理配置，有组织推进能源领域科研机构、高校、国家实验室、科技领军企业、产业创新集群等战略科技力量，开展技术研发攻关与合作。强化企业创新主体作用，不断完善财税金融、知识产权、激励评价、风险控制等政策举措，吸引社会资本的持续投入，发挥中央企业的“链长”作用，孵化、培育、壮大私营企业。充分利用我国清洁能源产业技术优势推动国际深度合作，通过“一带一路”“南南合作”“创新使命”等平台推广中国清洁能源解决方案，鼓励全球科研机构、企业共同解决中国乃至全球关键技术挑战。

（作者：李岚春、刘清、陈伟，中国科学院武汉文献情报中心 中国科学院大学经济与管理学院；汤匀、陈俊，中国科学院武汉文献情报中心。《中国科学院院刊》供稿）