中美欧内部数字治理格局比较研究
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中国网/中国发展门户网讯 数字技术对各国的经济社会变革均产生深刻影响，引发国家竞争力的巨大变化，它在解构旧有政治经济格局的同时，更在塑造新的全球数字治理格局。要科学研判全球数字治理格局演变趋势，不仅需要综合评估各国整体数字竞争力，还需要对各国内部数字治理格局进行深刻剖析。一个国家数字治理格局主要包括两个方面内容：该国数字治理对象的发展模式，如数字化发展的驱动模式、韧性模式、耦合模式。数字治理手段所形成的治理体系，包括数字商务、数字流通、数字风控等方面的数字规制体系。
国家数字治理格局更多由内生机制驱动，本文进一步关心的问题是：不同国家现有数字规制体系如何由本国数字生态发展模式内生驱动？数字生态视角将各国或地区的数字化发展看作为一种生态现象，有助于理解不同国家内部数字治理格局。这一视角突出关注治理对象及治理体系的关联性、层次性、聚集性、整体性、动态性，它一方面可以帮助全面分析复杂的国家数字治理活动，另一方面可以引导关注数字治理对象与数字治理手段之间的动态影响关系。本文将运用数字生态视角对引领全球数字治理发展格局的“三极”——中国、美国、欧盟（以下简称“中美欧”）进行实证分析：首先分析中美欧数字生态发展模式，包括驱动模式和耦合模式；进而论述各自数字规制体系形成的动因和演进逻辑；最后总结各国数字规制体系形成的逻辑基础，并针对中国提出有关数字治理政策的建议。
有关国家内部数字治理格局的既有研究
目前，有关各国数字发展水平的研究大多集中探讨主要国家数字化发展进展程度高低之分或国家综合数字竞争力强弱之别，较少探讨不同国家数字发展水平差异化特征。而有关各国数字规制体系的研究要么从国际政治视角关注国家总体网络空间战略，要么从市场政策视角关注个人信息保护、数据流通、公平竞争反垄断等法律规范。国家数字治理模式两个方面的研究文献少有相互借鉴，国家内部数字发展模式与数字规制体系之间的互动关系尚不明确。
国家数字生态发展模式差异有待深入刻画
现有研究大多通过建构综合指数的方式对各国数字化发展水平进行排名。在指标体系上，现有研究并未形成统一的评估标准。在评估内容上，大多数指数希望能综合反映一国在数字基础设施、数字技术创新、数字经济发展与数字治理制度等方面的发展状况。一些指数着重反映一国在数字经济领域的发展情况，而另外一些指数着重反映一国的数字竞争力。
但是，现有研究在进行评估测算及国别比较时，往往未能关注到不同国家在数字化发展目的、路径和特征上的巨大差异，没有进一步分析每个国家内部的数字化发展结构情况。少数研究对各国的数字化发展进行了类型划分，但均存在国家范围和指标维度选择的局限性问题。
此外，现有研究多假定存在普世的发展目标与路径，而忽视了不同国家在经济规模、人口数量、发达水平、国家战略定位等方面的巨大差异。从生态视角来看，每个国家在数字治理上都是一个独特的个体；各国应当根据自身在数字化发展各个领域的现有基础和潜在能力，演进出一套符合国家发展战略目标的治理模式。忽视这种差异，将导致研究止步于描述层面，无法对各国不同内部治理状况进行深入阐释，也无法提出适应该国实际的治理建议。
国家数字规制体系演进机理亟待分析
数字治理格局中最主要治理手段即数字规制体系。现有研究对各国数字规制的具体制度进行了细致的研究。但是，现有研究较少从宏观视角对一国数字治理整体格局进行描摹，更少有研究从国内数字发展要素间互动状况入手，对中美欧数字治理格局的生成与演变提供逻辑阐释，乃至对中美欧数字治理的未来走向进行研判。
脱离生态视角进行比较研究，可能会漠视不同国家在数字基础、数字能力、数字应用等方面发展情况差异，错误地认为不同国家应当采取相同的数字发展路径及数字治理策略，进而导致制度借鉴脱离了其应有的现实土壤。例如，有学者指出世界各国以法律制度、法律思维推动整个网络安全表现出了一致的趋同性。然而，信息技术发展水平尚不理想的国家可能根本无法落实信息技术发展水平较高国家的网络安全制度。近年美国以网络安全、国家安全为名对中国技术输出的阻碍，同样显示出一国数字生态发展情况对其网络安全治理策略的影响力。又如，有学者指出各国近年来不约而同地加强了平台责任，但却未能指出中美欧加重平台责任的原因及程度。
中美欧数字生态发展模式比较分析
数字生态驱动模式与数字生态耦合模式
国际数字生态指数由北京大学大数据分析与应用技术国家工程实验室研发，旨在从数字生态视角刻画世界各国数字化发展水平与结构特征。主要考察4 个主要维度，分别是数字基础、数字能力、数字应用和数字规制，并围绕这 4 个维度构建指标体系。该指数覆盖全球 41 个主要国家，包括中国、美国、欧盟国家等在内；指数的计算综合了来自 10 余个机构的 28 个数据源，包括了联合国、世界银行、欧盟、国际电信联盟（ITU）、世界贸易组织（WTO）等。基于中美欧主要国家 2021 年国际数字生态指数结果，分别从驱动模式与耦合模式两个方面，对各国内部的数字生态发展模式做比较分析。
数字生态驱动模式，旨在对驱动一国数字化发展的核心力量进行识别，有助于帮助我们了解该国数字化发展的动力基础与未来方向。本文选择数字基础、数字能力和数字应用 3 个一级指标，先计算每个一级指标的 Z 分数，然后针对每个国家比较其自身 3 个 Z 分数的相对大小，将考察的国家划分进 4 种数字生态驱动模式类型——基础引领型、能力引领型、应用引领型和全面发展型。①基础引领型，指一国在数字基础领域表现突出，通过基础设施与数据资源的优势，为数字化发展打下坚实基础。41 个国家中，基础引领型国家共有 15 个。②能力引领型，指一国在数字能力领域表现出明显优势，通过数字人才与技术创新的发展，为数字化发展注入循环动力。能力引领型国家共有 14 个。③应用引领型，指一国在数字应用领域优势显著，通过促成数字技术在数字经济、数字社会及数字政府领域落地，带动数字基础潜力的释放与数字能力的创新发展，从而推动数字化整体发展。应用引领型国家共有 12 个，中国便是典型的应用引领型国家。④全面发展型，指一国在数字基础、数字能力和数字应用 3 个维度上，相较其他国家均表现出显著优势，呈现出全面且均衡的特征，美国与英国属于全面发展型国家。图 1 呈现了中国、美国、欧盟的 4 个代表性国家（德国、荷兰、英国和意大利）在 3 个一级指标上的 Z 分数。
数字生态耦合模式，旨在对一国数字化发展的协同水平进行刻画，有助于了解该国数字化发展的结构特征。耦合得分是对数字基础、数字能力与数字应用 3 个一级指标间耦合强度的计算，计算方法如式（1）所示，其中 n 表示指标数目。一个国家的耦合得分越高，说明其各数字发展要素之间的协同性越强。图 2 同时呈现了 41 国数字生态指数与数字生态耦合得分的结果，并依据所有 41 国数据的中位数将散点图划分为 4 个象限。大部分国家位于四象限图的第一象限与第三象限，这说明数字生态耦合水平与数字生态发展水平间具有正相关关系，即数字生态要素协同发展的国家数字生态整体发展水平也相对较高，而数字生态要素发展水平差异较大的国家数字生态整体发展水平也相对较低。
n×n ∏ ni =1 Ui
√ ( ∑ n i=1 Ui )n
中国数字生态由应用驱动，要素耦合有待增强
中国数字生态呈现出鲜明的应用驱动特征，数字基础、数字能力、数字应用分数分别排在第 4 位、第 10 位、第 2 位，数字应用表现最为突出。相较于数字基础和数字应用，中国的数字能力发展亟待进一步加强。从数字生态要素协同发展角度看，中国的数字生态耦合得分排第 25 位，处中游位置。不过，或许需要辩证地看待中国数字生态耦合水平的不足。这是因为，和图 2 中处在第一象限、第三象限中的绝大多数国家相比，中国的耦合得分尽管偏低，但数字生态总指数得分却明显更高；这一反差现象的存在可能部分缘于中国在数字应用与数字基础领域的快速发展，后者会使得数字能力的“短板”更加凸显，从而造成耦合得分的下降。
美国数字生态全面领先，要素耦合较为紧密
美国的数字生态驱动模式为全面发展型，其数字基础、数字能力和数字应用得分都居第 1 位。美国在数字基础和数字应用上的领先，不仅依托其经济、人口等要素上的规模优势，还离不开其在数字能力这一关键要素上的优势地位。通过进一步查看国际数字生态指数二级指标结果发现，美国的数字人才和技术创新得分均位列前 3 位，反映其较强的创新驱动能力。同时，美国在数字教育上的表现也十分突出，高居第 2 位，反映出其在推动教育领域数字化转型上的投入。美国的数字生态耦合得分排第 7 位。
欧盟数字生态各国驱动模式多元，耦合发展步调不一
欧盟内部的数字生态驱动模式表现出多元取向，其中能力引领型的典型代表是德国，应用引领型的典型代表是荷兰，基础引领型的典型代表是意大利。目前已“脱欧”的英国属于全面发展型国家，其数字基础、数字能力和数字应用得分均位列前 3 位。
在数字生态的协同水平上，欧盟各国表现不一。以德国和法国为代表的成员国，其协同水平较高，耦合得分高居第 2 位和第 4 位；但同时也有以拉脱维亚和马耳他为代表的成员国，其耦合得分仅排在 41 国的末尾，这说明其数字化发展短板明显。欧盟各国在人口规模、资源禀赋、经济基础等方面存在明显差异，这必然会对数字生态的协同性造成客观约束。乔天宇等基于“国际数字生态指数”数据，通过关系性类别分析法将 41 国的数字生态划分为 2 种结构模式——紧耦合模式和松耦合模式。研究发现，欧盟绝大多数国家属于紧耦合模式，其发展要素之间可能具有更强的相互促进效应；而意大利等少数成员国则属于松耦合模式，其要素之间可能缺少互动，限制协同发展水平。
中美欧数字规制体系比较分析
以鼓励创新为核心的美国数字规制体系
美国数字要素全面发展与其国内的数字规制是紧密关联的。美国始终将鼓励创新作为美国数字规制的核心。一方面，美国通过多种治理手段促进数字基础要素、数字能力要素的发展，从而为企业创新提供空间与政策利好。另一方面，在个人信息保护等可能对市场创新产生一定影响的数字规制领域，美国联邦政府将规则制定权交由各个行业的监管部门，以使得各行业的个人信息保护水平与行业发展水平相协调。这种以鼓励创新为核心的数字规制方式，促进了美国各方面数字要素的发展，并使得美国数字要素之间呈现出紧耦合的状态。
最近 2 年，美国正在根据国内数字要素继续发展需要，进一步优化自身数字规制体系，巩固自身数字要素优势生态位。美国通过以国家安全、网络安全、数字基础设施安全为名的措施，阻碍其他国家对其数字优势地位的赶超，进而维护美国自身创新利益。2022 年 5 月，美国第九巡回法院维持 HiQ Labs 抓取领英（LinkedIn）可公开访问的数据合法的原判结论，这将使得中小企业可以通过抓取大型社交媒体上公开数据的方式获取自身稀缺的数据资源。在国际方面，美国国务院成立了全新的网络空间与数字政策局，旨在构建反映美国集体利益与价值观念的互通、互联、创新、安全的数字经济。
以市场建构为核心的欧盟数字规制体系
欧盟国家数字发展驱动模式多种多样；然而，相较于美国而言，欧盟国家的数字要素发展水平及整体体量都处于相对弱势位置。在这种背景下，2016 年，欧盟颁布了《通用数据保护条例》。这一法规的出台不仅确立了欧盟在全球个人数据保护议题上的领先地位，在国际数字合作竞争格局中输出了欧盟价值观念，扩大了欧盟整体的影响力。与此同时，该法规中的许多条款还具有反制美国大型数字企业的作用，从而在客观上对欧洲数字市场起到了一定的保护作用。
在《通用数据保护条例》出台后，欧盟将构建欧盟单一数字市场作为其数字规制体系的核心，采取了一系列打通单一数字市场建设核心关卡的举措，希望以此沟通不同欧盟国家的优势数据发展要素，促进各欧盟国家的发展。①欧盟开始推动构建欧盟数字身份识别系统，从而便利个人、企业进行跨国数字经济活动。②为了实现不同欧盟国家优势数据要素的流通与互补，进一步充实欧盟国家基本数字发展要素，欧盟将《通用数据保护条例》理解为个人信息流转的基本法律框架；同时，在 2019 年通过了《非个人数据自由流动框架条例》以解决欧盟国家非个人数据壁垒问题，实现非个人数据在欧盟国家间的自由流转。在 2022 年，欧盟又通过了《数据治理法案》，旨在解决政府数据公开及数据利他主义方面的问题。
考虑到欧盟数字企业的发展阶段，欧盟还试图通过一系列限制性规制手段对大型跨国数字企业的市场行为施加约束，以保护欧盟本土数字企业的发展利益。2022 年 7 月，欧盟最高决策机构欧洲理事会批准了《数字市场法案》。该法案旨在对大型平台企业（也即“守门人”）的排除与限制竞争行为进行调控。
当然，这样的协调与统合也并非没有代价。例如，英国属于全面发展型国家，与其他欧盟成员国的数字要素发展水平具有明显差异，其数字发展要素的生态分布情况与美国具有更高的类似性。欧盟的上述数字规制方案，尤其是其中过于严苛的数字风控体系，并不完全适应英国的发展需要。因此，英国在“脱欧”后就启动了英国国内数字规制格局的调整计划，并预计将在明年颁布《数据改革法案》。
以发展和安全为双核心的中国数字规制体系
中国的数字规制体系较欧美要更为复杂。在数字应用要素和数字规制环境要素的互动中，中国形成了以发展与安全为双核心的数字规制体系。
在 21 世纪初，中国数字基础要素、数字能力要素、数字应用要素均不突出，其数字规制呈现出以发展为核心的特点。此时，中国并未建立严格的数字风控体系，在传统法律制度下提起的诉讼赔偿数额也与互联网企业的利润不成比例。在经历过野蛮生长的初期阶段后，中国政府通过一系列有利于国内互联网企业发展的数字商务规范，对数字经济的发展发挥着更加明显的促进作用。正是在这一背景下，百度、阿里、腾讯等数字企业发展壮大起来，我国数字发展格局呈现出明显的应用驱动特征。
在中国数字应用要素发展到一定程度后，数字企业在带来巨大经济社会效益的同时，也创设了亟待回应的国家安全风险、社会安全风险及个人信息权益风险。大型社交媒体平台借由热搜排名等算法而获得的舆论影响力及社会动员力，也越来越引起公众和政府的关切。因此，自 2016 年《中华人民共和国网络安全法》颁布后，中国数字规制体系中的安全要素日益凸显，数字风控体系日益壮大。2021 年《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》出台，既是中国数字主权主张由网络空间向数据的一种自然延伸，也显示出中国对于个人信息权益风险的关注。2022 年，国家互联网信息办公室、工业和信息化部、公安部、国家市场监督管理总局联合发布《互联网信息服务算法推荐管理规定》，对具有舆论属性或者社会动员能力的算法推荐服务提供者设置了算法备案要求。上述数字风控规范均以“安全”作为核心治理目标，共同构成了当代中国数字规制体系中的安全侧面。
安全治理目标的补入，并不意味着发展治理目标的隐退——发展始终是中国数字规制体系的一个核心治理目标。即便是偏重保护个人信息权益的《中华人民共和国个人信息保护法》，其立法宗旨中也有“促进个人信息合理利用”这一发展面向。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要》更是明确指出，要“激活数据要素潜能”“打造数字经济新优势”“促进公共服务和社会运行方式创新”“加强公共数据开放共享”。由此可见，动态平衡发展和安全双核心才是中国数字规制体系的全貌。
本文从数字生态视角对各国内部数字生态的发展模式进行比较分析，并讨论中美欧国家数字规制体系形成的演进逻辑。结果表明，数字生态驱动模式有 4 类；其中，美国与英国属于“全面发展型”国家，中国、荷兰等 12 个国家属于“应用引领型”，德国等 14 个国家属于“能力引领型”，意大利等 15 个国家属于“基础引领型”，欧盟各国的驱动模式多元。对各国的数字生态耦合模式分析表明，美国的数字生态耦合水平较为良好，欧盟各国数字生态的耦合程度不一，中国数字生态耦合水平居于中游。 就中国而言，其数字应用与数字基础表现优异，但数字能力亟待提高，从而拖累了数字生态的耦合水平。美国数字规制体系以鼓励创新为核心，欧盟数字规制体系以市场建构为核心，中国数字规制体系以发展和安全为双核心。中美欧现有的数字规制体系都是与自身数字发展要素互动的产物。
借助生态视角，可发现一国数字生态发展模式与数字规制体系间的紧密关联。看似相同的规制概念或规制制度，在不同的内部数字治理格局下所需要回应的问题可能是截然不同的。因此，评价一国的规制体系是否合理，不应采取简单的国别比较视角，而应考虑其与数字生态发展模式的适配性。
在现今全球数字竞争日益激烈的情况下，中国应坚持这种与自身数字生态发展模式相适应的规制体系。同时，中国应充分优化规制体系中发展与安全两大板块，并努力促进数字要素向优势生态位转化，从而赋能数字中国建设。具体而言应注重发展和安全两个方面。
在发展方面。应加速构建完善的数据资源流转规则，推动数据资源向数据生产要素转化，加快数据交易市场的形成与制度化。数字资源能够依照市场规律进行及时有效的流转与配置，是数字应用不断迭代，进而持续主推数字经济腾飞的关键。然而，在非个人信息流通、政府数据公开、物联网数据运用、个人数据利他主义等方面，中国的立法目前仍是空白。因此，有必要在保障安全底线的前提下，加快构建完善此类规则，切实推动数字资源依照市场规律流转配置。应大力加强数字能力建设，推动中国由应用驱动型生态向全面发展型生态转变。应保持在数字技术创新上的投入力度，并利用中国在数字产业链上的既有优势，以产业发展需求带动技术创新，以技术创新支撑数字产业升级，实现创新链与产业链的“双链融合”，从而强化中国在数字货物贸易上的优势地位，维持出口规模、优化出口结构，同时扩大中国的数字服务贸易规模。对内还应加快传统产业数字化的转型速度，同时在数字社会建设上保持投入，不断提高教育领域的数字化程度、缩小数字鸿沟，推动国民数字素养显著提升。
在安全方面。应当尽快出台法律法规促进中国关键数字基础设施、关键技术发展。通过技术主权提升，看护中国的数字主权。监管数字企业应当坚持分级分类监管的思路。只有当数字企业尤其是平台企业达到一定规模后，能基于自身数据或服务的准公共设施特性，实施排除竞争、限制竞争的行为或影响意识形态安全时，才需加强监管。监管人工智能等前沿技术应区分技术的不同使用场景。从而为前沿技术发展留下空间。
（作者：李昊林，北京大学 法学院；王娟，北京大学 大数据分析与应用技术国家工程实验室；谢子龙、王卓明， 北京大学 社会学系；宋洁，北京大学 大数据分析与应用技术国家工程实验室、北京大学 工学院工业工程与管理系；《中国科学院院刊》供稿）