科技改革十年回顾与未来走向

中国网/中国发展门户网讯 党的十八大以来的10年是我国科技改革广度和深度全面拓展的重要时期，从科技领域拓展到经济社会发展与国家安全各领域，改革的内涵和边界不断丰富发展。以习近平同志为核心的党中央高度重视科技改革，围绕建设创新型国家和世界科技强国目标，加强科技创新和制度创新“双轮驱动”，出台了实施创新驱动发展战略的顶层设计文件，制定了深化科技体制改革的实施方案。各项任务全面落实，形成了系统、完备、有效的政策体系，2022年新修订实施的《中华人民共和国科学技术进步法》将这些改革成果固化为法律，上升为国家意志。本文系统回顾了十八大以来我国科技改革的10年历程，总结经验，凝练成果，分析形势，审视问题，并探讨了面向未来的科技改革走向。

我国科技改革10年主要进展与成效

10年来，我国科技改革始终以调动科技人员积极性和强化科技对国家发展与安全支撑为主线，按照顶层设计先行、立梁架柱跟进、改革攻坚聚焦、政策落地见效的整体脉络，逐步确立了科技改革的“四梁八柱”制度框架，在重点领域和关键环节取得实质性进展，实现全面发力、多点突破、纵深发展，助推国家创新体系效能显著提升。主要体现在以下9个方面。

健全国家科技治理体制，加强科技宏观统筹

从国家宏观层面加强科技治理和科技治理体系已成为趋势。我国将完善科技宏观治理机制作为科技改革的重要内容，加强对科技创新的职能统筹、要素统筹和监管统筹，推进国家科技治理体系和治理能力现代化。

加强科技宏观管理职能统筹，组建国家科技咨询委员会，建立国家科技领导小组与国家科技体制改革和创新体系建设领导小组；整合科学技术部、原国家外国专家局职能，重新组建科学技术部，并将国家自然科学基金委员会改由科学技术部管理，把科技创新工作和人才引进工作、基础研究和应用研究统筹起来，推动科技管理职能从分钱、分物、定项目转变为“抓战略、抓改革、抓规划、抓服务”。加强系统谋划和顶层设计，动态编制发布并持续推动落实以15年为周期的国家中长期科技发展规划和以5年为周期的科技创新规划。加强各类创新要素统筹，推进项目、人才、基地一体化部署，优化整合中央财政科技计划，强化科技计划资源统筹与战略聚焦。加强监管统筹，形成科技大监督格局。成立科技伦理委员会，建立分层分级的科技伦理治理体系。制定国家科技安全政策，增强科技安全保障能力。

建立科技攻坚和应急体制机制，强化国家战略科技力量

科技已成为应对重大危机与突发事件的重要手段。科技改革围绕国家战略急需，加强战略科技力量建设，建立科技攻坚和应急攻关体制机制，提高应急应变能力。在重大创新领域建设国家实验室，重组全国重点实验室体系，提升高水平研究型大学、国家科研机构、科技领军企业的创新能力，加强协同创新，形成国家战略科技力量体系化布局。探索构建社会主义市场经济条件下的新型举国体制，建立完善关键核心技术攻关组织体系和新冠肺炎疫情应急科研攻关机制，取得一批重大成果。

在基础原材料、高端芯片、工业软件、医疗器械、疫苗等方面的关键核心技术领域加强攻坚，在人工智能、量子信息等前沿领域前瞻部署实施一批战略性、储备性技术研发项目，为保障产业链、供应链和国家安全提供有力支撑。截至2022年4月13日，我国自主研发的新冠肺炎首款中和抗体有效药物、99款检测试剂新产品已上市使用；29款疫苗进入临床试验，7款获得了附条件上市或者紧急使用的批准，国内累计接种超过33.06亿剂。

完善科研人员全职业生涯激励政策，科研人员创新活力竞相迸发

创新驱动实质上是人才驱动。科技改革以激发和调动人的创新创造积极性为出发点和落脚点，对不同职业生涯阶段的科研人员实施针对性的支持政策，改革科技人才发现、培养、使用、引进、激励等机制，构建具有全球吸引力和竞争力的人才制度环境。

针对职业生涯早期（30岁以前）的科研人员，设立专门的博士、博士后资助基金，允许其利用科研经费招收培养博士生。针对成长期（30—45岁）科研人员，国家自然科学基金提高青年科学基金、优秀青年科学基金、杰出青年科学基金项目资助强度，2021年青年科学基金资助数量已达21072项。国家重点研发计划专门设立青年科学家项目，支持青年科技人才“挑大梁”。针对成熟期（45岁以后）科研人员，加强战略科学家、帅才科学家、领军人才和团队培养，在国家科技计划中实行首席科学家负责制。深化院士制度改革，推动院士称号回归学术性荣誉性本质，发挥院士“四个表率”作用。对各类科技人才实行分类评价，即“干什么、评什么”；建立以科技创新能力、质量、实效、贡献为导向的科技人才评价体系。2012—2020年，我国研发人员全时当量从324.68万人年增长到523.45万人年，连续多年居世界第一（图1）。

强化对科研活动全链条政策支持，科研组织效率和科技产出质量进一步提高

以提高科研组织效率和增强原始创新能力为目标，建立覆盖科研活动全链条的支持政策，形成从基础研究到应用研究再到成果转化的完备政策工具箱，提高我国科研活动投入产出效益。

加强财政资金对科研活动的稳定支持，建立完善基本科研业务费、中国科学院战略性先导科技专项、科技创新工程等稳定支持机制。创新科研项目组织机制，系统改革国家自然科学基金，加强自由探索和国家目标导向相衔接；实行“揭榜挂帅”“赛马制”等新型项目组织模式。完善研发过程管理制度，赋予科技领军人才和科研单位更大的科研自主权；实行以信任为前提的经费管理方式，简化预算编制、实行“包干制”，让经费更好地为人的创造性活动服务；实行重大科研基础设施和科研仪器开放共享制度。强化科技成果转化激励机制，扩大税收优惠政策惠及面，赋予科研人员职务科技成果长期使用权和所有权，充分激发科研人员转化科技成果的积极性。2021年，我国的基础研究投入达1696亿元，占全社会研发投入的比例达到6.09%；全国技术市场合同成交额增至2012年的5.79倍（图2）。

构建覆盖企业全生命周期的普惠性创新政策体系，企业创新内生动力有效激发

以激发企业创新动力为重点，注重产业政策与创新政策协同，优化、完善企业支持政策，加强对企业创新的竞争前支持；对不同所有制类型、内外资企业一视同仁，实行普惠性政策；基本建立了覆盖企业全生命周期的科技创新政策体系，推动企业成为技术创新决策的主体、研发投入的主体、项目组织的主体和科技成果转化的主体。

对于种子期企业，建设由众创空间、孵化器和加速器等构成的创业孵化体系，加强初期培育。对于初创期企业，出台天使投资和创业投资税收减免政策，引导风险资本支持企业早期发展。对于成长期和成熟期企业，设立科创板、创业板、北京证券交易所，畅通科创企业上市直接融资渠道，实施高新技术企业所得税优惠、国有科技型企业股权激励、对国有企业实行研发投入视同利润考核等政策，促进企业高水平研发和创新。对于各成长阶段和各类型企业实行研发费用加计扣除、研发设备加速折旧等普惠性政策，将科技型中小企业加计扣除比例提高到100%，汇算清缴由按年度改为按季度进行，让企业及时受益。自2012年以来，企业享受加计扣除和高新技术企业税收优惠政策减免税额连续多年呈现高增长，超过中央财政科技投入水平，已成为激发企业创新动力的重要政策工具（图3）。

推动高校与科研院所科研体制机制改革，增强原始创新策源能力

高校和科研院所是基础研究的重要平台和高水平人才的聚集高地。以发挥高校、科研院所主观能动性为重点，优化科研体制机制，激发创新活力，提升原始创新能力，增加高质量科技成果源头供给。

强化高校基础研究能力，统筹推进世界一流大学和一流学科建设；实施“珠峰计划”，建立基础学科、前沿科学研究中心，大力培养原创型人才。科研院所突出国家使命导向，推行章程管理，建立绩效管理制度，探索建立以绩效为导向的稳定支持机制，政府强化目标管理、减少微观干预，赋予法人更大自主权，充分调动创新积极性。高校和科研院所原始创新能力不断提升，在国际科技论文和PCT专利数量产出方面均实现多年快速增长。2020年，我国国际科技论文产出数量增至2012年的3.48倍，PCT专利数量增至4倍（图4）。

打造区域科技创新中心和创新集群，形成区域创新发展“雁阵”格局

创新活动的区域集聚趋势越来越突出，越是知识密集型经济集聚趋势越明显。区域创新改革坚持重点突破、协同推进，对发达地区与欠发达地区同步推进创新驱动发展，东、中、西部各有侧重；加快推动科技创新中心、改革高地、创新集群、东西部结对创新体制机制建设，推动区域创新协同发展。

建设北京、上海、粤港澳大湾区三大国际科技创新中心，打造具有全球影响力的创新策源地。在8个地区开展区域全面创新改革试验，取得一批重要制度成果。推动国家自创区和高新区高质量发展，打造创新增长极。2020年，国家高新区研究与试验发展（R&D）经费内部支出占全国R&D支出达到37.7%（图5）。推进创新型省份、创新型城市建设，加强京津冀、长三角、粤港澳大湾区等跨区域协同创新。各地方不断强化创新支持力度，出台科技创新专门法律，地方财政科技投入实现持续增长。2021年，地方财政科技投入占央地总投入比重达65.4%，在科技投入大格局中的地位和作用越来越重要。

完善科研诚信和科技伦理制度规范，引导科研行为坚守底线、向善而行

科研诚信是科技创新的“基石”，科技伦理是科研行动的“底线”，科技评价是科研活动的“指挥棒”。持续推动科研诚信、科技伦理、科技评价等方面制度建设，保障科研活动的有序开展。

大力弘扬科学家精神，加强作风学风建设；建立涵盖科研活动全流程的科研诚信管理体系和部门联合惩戒机制，在新修订的《中华人民共和国科学技术进步法》中设立“监督管理”专章，严肃查处违背科研诚信要求的行为，对科研不端行为零容忍。健全科技伦理治理机制，出台加强科技伦理治理的意见；推行负责任的创新，守好伦理“底线”，引导科技向善。发挥科技评价“指挥棒”作用，开展项目评审、人才评价、机构评估改革；破除“四唯”倾向，避免评价结果与物质利益过度挂钩，树立以科技创新质量、能力、实效、贡献为核心的评价导向。

坚定不移扩大科技对外开放合作，主动融入全球创新网络

开放与合作是当前时代发展的大趋势。面对国际环境的深刻变化，科技改革始终坚持科技开放合作不动摇，不断拓展科技开放合作深度和广度，积极主动参与全球科技治理，为解决全球科技难题与挑战贡献中国力量。

加强政府间科技合作，提升科技创新合作的层次和水平，与多个国家建立创新对话机制；实施“一带一路”科技创新行动计划，实施科技人文交流、共建联合实验室、科技园区合作、技术转移4项行动，拓展政府、民间科技合作的领域和空间。深度参与并牵头组织国际大科学计划和大科学工程，有序开放国家科技计划，鼓励支持各国科学家共同开展研究。

总的来看，10年来，通过不断深化科技改革，国家科技治理体系和治理能力进一步加强，国家创新体系整体效能显著提升。2012—2021年，我国全社会R&D费用支出由1.02万亿元增长到2.79万亿元，占国内生产总值（GDP）比重由1.98%上升到2.44%，接近经济合作与发展组织（OECD）国家平均水平；我国国家创新能力全球排名由第34位上升至第12位，迈进创新型国家行列。